司法部有关负责人就《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》答记者问
法制日报北京12月20日讯记者 张维
日前,国务院办公厅印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)。司法部有关负责人就有关问题接受记者采访。
问:制定出台《指导意见》有什么重要意义?
答:《指导意见》是贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》有关要求的重要举措,第一次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等作出全面、系统的规定,与今年5月份国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》,共同构成行政规范性文件制定和监督管理的基础性制度措施。全面推行规范性文件合法性审核机制,是推进依法行政、建设法治政府的必然要求,有利于维护国家法制统一、政令统一,有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法,有利于保障人民群众合法权益。对坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。
问:当前,各地区、各部门在行政规范性文件合法性审核工作方面存在哪些问题?《指导意见》对此作了哪些针对性规定?
答:行政规范性文件是行政机关开展行政执法活动的重要依据,覆盖行政管理的各个领域,也就是俗称的“红头文件”。行政规范性文件合法与否,直接关系政府是否依法行政,直接关系老百姓的合法权益和政府形象。近年来,随着法治政府建设的加快推进,各地区、各部门对行政规范性文件合法性审核工作日益重视,取得一定成效。但同时,在推进合法性审核机制工作方面也存在一些问题。比如,有的对完善合法性审核机制重要作用的认识还不到位,有的对规范性文件制定主体和范围不明确,有的审核程序不规范、审核标准不统一,有的审核工作衔接机制不严密,还有些地方和部门存在审核能力不足等问题。这些问题严重制约了合法性审核机制作用的发挥,导致实践中经常会出现一些“奇葩”文件,引起公众和社会舆论批评。我们坚持问题导向,《指导意见》专门作出规定,在国家层面制定统一标准,作出全面部署,提出要建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制的总体目标,并从明确审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责、强化审核责任等五个方面入手,对建立健全规范性文件合法性审核机制的具体内容作出具体规定,旨在有效解决“谁来审”“审什么”“怎么审”的问题。
问:《指导意见》在解决行政规范性文件范围不统一、不明确的问题方面是怎么规定的?
答:关于什么是行政规范性文件,在今年5月份国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中明确规定,行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章、地方政府规章以外,由行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。这次在《指导意见》中又对行政规范性文件的范围作了排除性规定,明确指出行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件,不纳入合法性审核范围。同时,还强调各地区、各部门要按照《指导意见》,结合自身工作实际,从制定主体、公文种类、管理事项等方面,确定纳入规范性文件合法性审核的标准和范围,编制规范性文件的制发主体清单,明确规范性文件的公文种类,列明规范性文件管理事项的类别。
问:《指导意见》作为深化依法治国实践、加快推进法治政府建设的重要举措,在起草过程中主要把握了哪些原则?
答:在起草《指导意见》过程中,我们重点把握以下几点:一是全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神。始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真学习领会党的十九大精神,把建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的规范性文件合法性审核机制,作为深入贯彻落实党的十九大关于“坚持全面依法治国”“维护国家法制统一、尊严、权威”“深化依法治国实践”要求的重要举措,作为加快推进依法行政、建设法治政府的重要内容,作为提高政府治理能力的重要方式。二是注重吸收借鉴地方和部门经验。认真总结试点工作经验,对地方和部门在完善规范性文件合法性审核机制中形成的好经验、好做法进行归纳提炼,坚持在现有规定及经验基础上创新、完善规范性文件合法性审核机制的方式方法。三是坚持问题导向。紧紧围绕当前推行合法性审核机制需要解决的主要问题进行制度设计,重点明确审核范围、主体和标准,规范审核程序,强化审核责任等,同时,注重增强有关措施的针对性和有效性,确保提出的措施切实可行。四是坚持因地制宜。在坚持对合法性审核的范围、标准等事项作出统一要求和原则性规定的同时,为地方、部门结合实际落实合法性审核工作机制留有余地,不搞一刀切,鼓励各地区、各部门根据工作实际创新符合自身特点的审核制度、方式及工作流程。
问:《指导意见》在确定规范性文件合法性“谁来审”方面是怎么规定的?
答:在这次机构改革前,省级以下地方人民政府或者办公厅(室)印发的文件,一般是交由地方政府法制机构审核；各级政府部门制发的文件,一般都是由本部门合法性审核机构进行审核,也有些地方全部交由政府法制机构审核,不同地方之间确实存在一定差异。机构改革后,地方政府法制机构和司法厅局重新组建,相应地,原地方政府法制机构承担的规范性文件审核职责就由新组建的司法厅局承担。
《指导意见》明确规定各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构。具体来说,以县级以上人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件,或者由县级以上人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件,由本级人民政府审核机构进行审核；起草部门已明确专门审核机构的,应当先由起草部门审核机构进行审核。国务院部门制定的规范性文件,由本部门审核机构进行审核。省、自治区、直辖市和设区的市人民政府部门制定的规范性文件,由本部门审核机构进行审核,也可以根据实际需要由本级人民政府确定的审核机构进行审核。县(市、区)人民政府部门、乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件,已明确专门审核机构或者专门审核人员的,由本单位审核机构或审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的,统一由县(市、区)人民政府确定的审核机构进行审核。
问:为确保所有出台的规范性文件应审尽审,《指导意见》在完善审核工作流程方面作了哪些规定?
答:为解决报送材料不完备、报送程序不一致和审核时限不明确等问题,主要从三个方面作出规定:一是明确了起草单位报送合法性审核的材料要求。《指导意见》要求,起草单位报送的审核材料,应当包括文件送审稿及其说明,制定该文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定,征求意见及意见采纳情况,本单位的合法性审核意见,以及针对不同审核内容需要的其他材料等。二是区分两种报送审核程序。起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送制定机关办公机构的,制定机关办公机构要对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的,转送审核机构进行审核；不符合要求的,可以退回,或者要求起草单位在规定时间内补充材料或者说明情况后转送审核机构进行审核；起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送审核机构进行审核的,审核机构要对材料的完备性、规范性进行审核,不符合要求的,可以退回,或者要求起草单位补充材料或说明情况。三是明确规定合法性审核时限。《指导意见》规定的5个工作日的审核时限是指的一般情况,即除了为预防、应对和处置突发事件,或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等情形外,合法性审核时间一般不少于5个工作日,为了提高审核工作效率,又作出最长不超过15个工作日的规定。
问:为有效解决行政规范性文件的合法性问题,《指导意见》对审核的内容和标准是怎么规定的?
答:为更好地解决合法性审核标准不统一、职责不清晰、责任不到位的问题,《指导意见》对合法性审核的内容和标准作了统一规定,明确审核内容具体包括:制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策；是否违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序等。同时,还要求审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下,起草单位未完全采纳合法性审核意见的,应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。
此外,《指导意见》还规定,不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核,未经合法性审核或者经审核不合法的,不得提交集体审议决策,将合法性审核确定为规范性文件制发过程中的必经程序,突出其重要性。
问:《指导意见》在整合各方资源、提升审核质量和效率方面有哪些规定?
答:《指导意见》主要在创新审核方式,发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用,做好与大数据技术和资源的结合等方面作出规定。关于完善协助审核工作方式。明确规定审核机构可以根据工作需要,采用多种方式进行合法性审核,提高质量和效率。对影响面广、情况复杂和社会关注度高的,要在书面征求意见基础上,采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面的意见。要建立健全专家协助审核机制,充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。关于发挥审核信息化平台作用。探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设,完善合法性审核管理信息平台,制定建设标准,统一格式、文本等各项管理要求,做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接,实现电子审核一体化和平台互联互通。建立合法性审核台账,对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制,充分利用大数据技术和资源,加强对审核数据的统计分析,推动信息共享和整合,切实提高审核实效。
问:《指导意见》对各地区、各部门贯彻落实有哪些具体要求?
答:为确保合法性审核机制落到实处,切实发挥保障行政规范性文件合法有效的积极作用,《指导意见》主要从组织领导、能力建设、指导监督等三个方面,提出了贯彻落实要求。一是加强组织领导。将各地区、各部门主要负责同志列为本地区、本部门行政规范性文件合法性审核工作第一责任人,要求各责任人切实加强合法性审核机制建设工作的领导,结合本地区、本部门实际制定具体落实办法,细化贯彻落实具体措施,完善工作制度,明确责任分工和时间进度要求,确保落实到位。二是注重能力建设。各地区、各部门要通过设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作,建立健全定期培训和工作交流制度,多形式开展业务学习和经验交流等途径,不断加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设,认真落实审核责任,确保合法性审核工作有部门承担、有专人负责。三是强化指导监督。要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容,将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考核评价体系,建立情况通报制度,对工作扎实、成效显著的予以表扬激励,对工作开展不力的及时督促整改,对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督,发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等制度,加强共性问题研究,定期向制定机关、起草单位通报本地区、本部门合法性审核情况和存在的问题,切实提高规范性文件质量。
问:司法部在组织贯彻落实《指导意见》方面有哪些具体措施?
答:考虑到建立健全职责清晰、审核严格、程序规范、权责一致、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制,从执法的源头上确保合法有效,对“维护国家法制统一、尊严、权威”,加快推进依法行政、建设法治政府,增强政府公信力和执行力具有重要意义。我们下一步,将做好以下几个方面的工作:一是召开工作推进会,请工作做的较好的地方和部门介绍推广有关经验。二是开展业务培训。适时组织对各地区、各部门有关业务部门负责同志进行培训。三是加强指导监督。督促指导各地区各部门结合实际,制定建立健全规范性文件合法性审核机制的具体工作规则或者工作指南。四是开展法治政府建设督察。目前,全面推行行政规范性文件合法性审核机制建设工作已列入2019年法治政府建设督察任务。