专家解读 | 以精准化的制度建设优化营商环境

 日前，国务院办公厅印发了《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（以下简称《通知》），要求各级政府部门在制定与企业生产经营活动密切相关的行政法规、规章和行政规范性文件过程中，应当充分听取企业和行业协会商会的意见。《通知》抓住制度建设这个“牛鼻子”，以优化企业营商环境为“着眼点”，以公众参与程序为“着力点”，以制度的科学性为“落脚点”，努力推进与企业相关政策制定的科学化、民主化和法治化，是不断提高政府政策制定水平的“治本之策”，是真正构建亲清新型政商关系的“重要路径”，是有效优化我国当前营商环境的“精准治理”。

从《通知》内容看，“精准治理”主要体现在以下四个方面：

        一是精准地抓住根本。营商环境是一项系统工程，包括公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、开放包容的人文环境和公正透明的法律政策环境四个维度。其中，法律政策是营商环境中的核心要素，是改善其他要素的重要抓手，是维护整体营商环境的根本保障。可以说，优化营商环境有千万条，提高政策制定水平是第一条。在制度建设中，推进程序的民主化，增强公众参与的有效性，是提高政策制定水平的重要途径。显然，《通知》正是抓住了政策制定程序民主化这个重点，对营商环境进行“源头治理”，不断以高水平的制度建设来为我国的营商环境注入一股源源不息的“清流”，进而让企业的创新源泉充分涌流，让企业的创造活力充分迸发。

        二是精准地把握问题。在当前的法治实践中，有的政府部门在制定涉及企业切身利益或者对其权利义务有重大影响的制度时，仍然存在着听取意见对象范围不广、代表性不足，征求意见事项不明确、程序不规范，意见采纳反馈机制不健全等问题。也就是说，政策制定过程中听取企业意见不充分，是《通知》所要解决的一般性问题。但是，在此情形下，民营企业、劳动密集型企业、中小企业相对弱势，他们往往参与政策制定的意见表达能力不足、行业话语份量不够，导致在政策环境中处于更加不利的市场竞争地位，这是《通知》所要聚焦的特殊性问题。为此，《通知》特别强调，在政策制定过程中，要综合考虑不同规模企业、行业的发展诉求和承受能力等因素，更多地听取民营企业、劳动密集型企业和中小企业的意见，从而更好地保障他们的合法权益。《通知》既考虑了问题的一般性，又突出了问题的特殊性，实现了两者的有机统一。

        三是精准地创新方式。目前，我国《行政法规制定程序条例》等行政法规、规章和行政规范性文件已对政策制定过程中听取意见的相关程序作了相关规定。《通知》在严格贯彻落实上位法相关规定的基础上，对听取意见和采纳意见反馈机制、程序和方式作了进一步细化、优化、探索和创新。要求灵活运用听证会、座谈会、论证会、问卷调查、书面发函、实地走访、引入第三方评估等方式，并且可探索建立移动客户端、微信公众号推送机制向社会公开征求意见。我们发现，这些规定主要考量有三：其一，适应新时代自媒体等新技术的飞速发展和应用，与时俱进地探索和创新方式，以确保听取意见的时效性；其二，解决中小企业、民营企业公众参与渠道不畅、参与成本过高等问题，提高企业表达意见和接受意见反馈的便捷性，以改善听取意见的便民性；其三，赋予政策制定部门听取意见方式的选择权，对于不同情形可以选择最合适、最有效且可操作的方式听取意见，以提高听取意见的实效性。

        四是精准地强化机制。针对当前政策制定中机制不健全的问题，《通知》特别强调要强化三种机制：一是加强制度出台前后的联动机制。《通知》要求各地区各部门制定政策要沟通协调，执行政策要上下联动协调，要从实际出发，加强政策协调性，细化、量化政策措施，制定相关配套举措，推动各项政策落地、落细、落实，有效避免政策相互打架、政策执行简单化等问题。二是健全企业和行业协会商会参与制度建设工作机制。《通知》要求，各级政府要加强组织领导，健全企业和行业协会商会参与制度建设工作机制，完善政府与企业的常态化联系，主动研究解决有关重大问题，多途径做好宣传工作，鼓励、支持、引导企业和行业协会商会积极有序参与制度建设。三是完善意见研究采纳反馈机制。《通知》不仅规定对于采纳意见要积极运用多种方式向有关单位反馈，而且强调对相对集中但未被采纳的意见也要进行反馈和说明。这一规定不仅保障企业等公众参与主体的知情权，调动企业等主体参与表达意见的积极性，而且大大增强政策执行过程中的可接受性。

        优化营商环境就是解放生产力，就是提升国家竞争力，它是我国法治建设必须维护、保障、促进和服务的发展大局。《通知》的出台及其有效实施，将有效增强中小企业和民营企业对国家相关政策的获得感，促进我国营商环境不断优化，推动政企合作、有效参与、良性互动的亲清新型政商关系的建构。