才华：防范和处置非法集资全链条治理迈上新台阶

第十三届全国人大代表、天津市律师协会会长  才华

非法集资是常见、高发的严重违法犯罪行为，近年来新发案件数量、涉案金额一直处于高位。2020年底笔者在裁判文书网上输入“刑事案件”“非法吸收公众存款罪”这一关键词，刑事案件文书数量为55037份，其中，2017年裁判文书9567份，2018年裁判文书10899份，2019年裁判文书13169份。从地域来看，河南省为6736份，江苏省为5187份，浙江省为5126份。虽然这一数据受到诸多因素的限制，诸如一、二审程序、程序性裁定等，无法得出精确数据，但这些触目惊心的数据，无疑从侧面反映出近年来非法吸收公众存款罪案件数量增长快、波及范围广等现状，局面不容乐观。

这一日益严峻的问题引起了党中央、国务院高度重视。日前，国务院颁布了《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》）。《条例》对非法集资的治理从“围追堵截”调整为“疏”“堵”结合，对防范和处置非法集资治理体系的形成具有十分积极的作用。

一、《条例》解决了司法手段“单打独斗”的困境

刑事处罚是打击违法行为的“最后一道防线”，在动用“最后一道防线”之前，违法行为刚刚发生、尚未构成刑事犯罪的阶段，正是行政手段的“用武之地”。非法集资对应的《刑法》罪名主要是非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪。《条例》出台前，打击非法集资基本依靠刑事司法手段，一旦涉嫌犯罪，直接刑事立案，缺乏行政措施对犯罪隐患和潜在风险的有效制约。近五年来，国务院一直致力于起草和不断完善《条例》草案，广泛征求意见，现在终于正式出台、即将实施。这一里程碑标志着处置非法集资工作中行政手段的空白将被填补，标志着行政机关将强化对非法集资行为的制约和处置，标志着我国依法开展非法集资全链条治理工作迈上一个新台阶。

二、《条例》明确了非法集资“防范为主”的原则

打击违法行为不是目的，只是手段，更重要的是震慑不法分子，将违法行为消弭于萌芽状态、遏制于扩大之前。《条例》明确强调，国家禁止任何形式的非法集资，对非法集资坚持防范为主、打早打小、综合治理、稳妥处置的原则。这一出发点无疑会提高非法集资治理效率，降低治理成本，扩大治理成果。作为行政法规，《条例》规定了很多非法集资防范措施，对金融领域中的“无照驾驶”、字号标识、广告投放等有了全方位规定。源头防范，蛇打七寸，与刑事措施相比，行政手段的前探式治理更利于违法行为的发现和管控，充分体现出《条例》从初萌着手、自细处着眼、防微杜渐、防患未然的特点。

三、《条例》厘清了条条块块“分兵把守”的责任

“九龙治水”水不治，“三个和尚”没水吃，行政管理最忌责任不清、任务不明，你以为这该由他管，他以为这该由你管。特别是，非法集资行为可能发生于任何行业，可能存在于任何市场主体，处置非法集资也必须在“行为监管”和“功能监管”上寻找切入点和突破口。《条例》明确地方人民政府对本行政区域内防范和处置非法集资工作负总责，建立健全统一领导的工作机制，明确牵头负责的工作机构。这是块块上的规定。在条条上，《条例》在《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》基础上，以行政法规的形式，进一步要求行业主管部门、监管部门按照职责分工，负责本行业、领域非法集资的防范和配合处置工作。除此之外，《条例》还明确了基层群众自治组织的发现报告义务、新闻媒体的公益宣传义务、互联网信息服务提供者的互联网信息管理义务、广告经营者和广告发布者的查验核对义务。凡此种种，均是为了完善制度、群策群力，打好防范和处置非法集资的“人民战争”。

四、《条例》授予了处置部门“打早打小”的手段

表面上看，非法集资属于金融领域违法行为，扰乱银行业金融机构吸纳存款的市场经营秩序。但在实践中，以正常经营为目的的非法集资占比愈来愈少，以“投资理财”为名、行骗取金钱之实的愈来愈多。同时，非法集资的外衣日益花哨，包装日益复杂，隐蔽性日益提升，这就要求对非法集资风险的处置必须坚持“早发现，早识别，早预警，早处置”。《条例》对非法集资监测预警工作提出了明确要求，广开言路、畅通渠道，通过群众举报、大数据预警、可疑资金监测、网格排查等手段，建立全方位、立体化的监测预警体系。《条例》赋予处置非法集资牵头部门控制人员出境、责令清退资金的权力，从“人”和“钱”两个关键点出发，确保执法机关工作有力、处置有效。

五、《条例》彰显了党和政府坚持“人民至上”的理念

近年来，“e租宝”“钱宝”“泛亚”等重大非法集资刑事案件接连爆发，特别是2018年以来P2P网络借贷平台陆续爆雷，给人民群众造成了巨大的财产损失，很多老百姓的血汗钱、养老钱、救命钱毁于一旦、付之一炬。《条例》所明确的责任、构筑的链条、赋予的手段，归根结底都是为了保障人民群众的财产权益，挽回大家的财产损失，最终落脚点都是“全心全意为人民服务”。

当然，《条例》可以遏制非法集资的蔓延，但恐怕无法根绝非法集资的发生。作为一名人民的代表、一位法律从业者，我想提醒广大老百姓，非法集资不受法律保护，务必谨记“收益率超过6%就要打问号，超过8%就很危险”的忠言，警惕高利诱惑，远离非法集资。