王新：织密防范和处置非法集资的“法网”

北京大学法学院教授、博士生导师  王新

为防范和处置非法集资，保护社会公众合法权益，防范化解金融风险，维护经济秩序和社会稳定，国务院近日颁布了《防范和处置非法集资条例》（以下简称《条例》）。该《条例》的出台为防范和处置日趋严峻的非法集资活动织密了法网，具有重大的法治意义。

一、《条例》是应对非法集资严峻态势的客观需要

伴随着我国民间融资的发展，非法集资活动也相伴而生，并呈现出日趋严峻的态势。据处置非法集资部际联席会议办公室的统计数据，2013年以来，我国非法集资的发案数量、涉案金额和参与集资人数等均大幅度上升，2015年达到历史峰值。近年来形势依然严峻，金融风险迅速蔓延。从打击非法集资犯罪的司法实践看，2016年至2019年，全国检察机关办理涉嫌非法集资的犯罪案件数量和起诉人数呈现逐年上升的趋势，案件特点也反映出非法集资犯罪手段花样翻新、日趋复杂。

（根据最高人民检察院公布数据整理）

非法集资属于典型的涉众型非法金融活动，具有参与人多、分布广、影响范围大的特性，且非法集资活动前期往往具有一定隐蔽性，一旦案发，集资参与人已遭受惨重损失，容易产生连锁反应，影响社会稳定。由此可见，非法集资不再是一个单纯的非法金融活动，它还与社会稳定问题紧密联系在一起，需要我们更加深入认识其危害性。

面对当前非法集资的高发和多发的严峻态势，亟需出台防范和处置非法集资的法律规范，用法治的办法处置非法集资，打早打小，从而早日实现对非法集资高发态势的根本扭转。

二、《条例》的出台是建立健全防范和处置非法集资法律制度体系的重要举措

鉴于非法集资的严重危害性，我国在宏观政策层面一直对非法集资行为采取坚决禁止和取缔的立场，通过制定法律法规、司法解释和制度文件等，加强金融风险源头管控和金融领域准入管理，严厉打击各种形式的非法集资活动。在刑事打击方面，《刑法》规定了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪等罪名；最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台了《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《2010年司法解释》）等一系列司法解释文件，其内容涉及到法律适用、证据认定、追赃挽损、刑民交叉衔接、办案工作机制、集资参与人权利保障等多层次问题。在行政处置方面，1998年7月，国务院颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（以下简称《取缔办法》），要求取缔非法集资等非法金融业务活动。2007年，国务院办公厅印发《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》，明确各级人民政府的责任，推动建立“疏堵并举、防治结合”的综合治理长效机制；2015年，国务院出台《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国发〔2015〕59号），进一步统一思想认识，明确职责任务，推动防范和处置非法集资工作不断深入。

但从总体看，针对非法集资的法律法规还是以刑事打击为主，行政法规层面只有《取缔办法》涉及部分内容。且随着非法集资形势的变化和相关实践的发展，20多年前颁行的《取缔办法》已经难以适应对当前非法集资案件的处置工作，需要与时俱进地对处置非法集资的法律规范予以完善。《条例》的颁布出台，以及《取缔办法》的同步废止，恰逢其时，这对于完善防范和打击非法集资的法律体系，推动以法治的办法开展非法集资行政处置具有重要意义。

三、《条例》织密了防范和处置非法集资的“法网”

在总结我国长期处置非法集资实践经验的基础上，《条例》以专门行政法规的形式进一步织密了防范和处置非法集资的“法网”。《条例》共5章40条，界定了非法集资的含义，规定了非法集资人和非法集资协助人的法律责任，也对防范和处置非法集资的原则、程序、手段和方法等多方面内容作了规定。《条例》有以下“亮点”内容，有利于完善工作机制、推动防范和处置非法集资工作的开展：

第一，《条例》更加注重“防范”。在2017年向社会征求意见稿中，《条例》的名称是《处置非法集资条例》，现在则增加了“防范”一词，修改为《防范和处置非法集资条例》，由此提纲挈领地体现出对非法集资坚持“防范为主”的原则。同时，《条例》专设“防范”一章，要求建立健全非法集资监测预警机制；对企业名称和经营范围中的相关字样作了限制性规定；建立防范非法集资宣传教育工作机制，增强群众对非法集资的风险防范意识和识别能力，从而在源头上防范非法集资的发生，体现出在过去侧重于“惩治已然”的基础上强调“防患未然”的精神。

第二，进一步明确“非法集资”定义。关于“非法集资”的概念，是一个最为基础的问题。《条例》第2条将非法集资的构成特征提炼为以下三个方面：（1）非法性：这是指未经国务院金融管理部门依法许可，或者违反国家金融管理规定；（2）利诱性：这是指许诺向集资参与人还本付息，或者给予其他投资回报；（3）社会性：这是指向社会不特定对象吸收资金。与《2010年司法解释》的相关内容比，《条例》并未将“公开宣传”列为必要条件，这主要是考虑对非法集资的行政处置要坚持“打早打小”的原则，以利于尽早发现和处置非法集资活动。

第三，保护社会公众的合法权益。为最大限度地减少集资参与人的损失，《条例》明确非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退资金，清退过程应当接受处置非法集资牵头部门的监督，且任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益。同时，《条例》也规定了清退资金的来源。这均鲜明地体现出处置非法集资过程中追求法律效果、社会效果和政治效果这“三个效果”之辩证统一关系，表现出对非法集资坚持“稳妥处置”的原则。在此基础上，《条例》沿用《取缔办法》“因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担”规定，明确规定“因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担”。

第四，加大对非法集资的惩处力度。在法律责任方面，《条例》在第四章进一步加大对非法集资人、非法集资协助人、互联网信息服务提供者、广告经营者和广告发布者、未履行防范非法集资义务的金融机构和非银行支付机构、有关国家机关工作人员等相关责任主体的行政和刑事惩处力度，以便形成有力的震慑效应。