夏春胜：以“良法”促“善治” 全面加强粮食流通监管
江苏省粮食和物资储备局局长 夏春胜
《粮食流通管理条例》（以下简称《条例》）经国务院第121次常务会议修订通过，于今年4月15日起施行，这标志着我国粮食流通工作进入更加规范化、法治化轨道。
一、提高站位，充分认识重要意义
《条例》是我国粮食流通领域的一项基本行政法规，这次修订对于进一步保障国家粮食安全，推进依法管粮，保护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益具有重要意义。
（一）《条例》贯彻了国家粮食安全战略的部署要求。洪范八政，食为政首。以习近平同志为核心的党中央始终高度重视粮食安全，提出以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。今年政府工作报告提出强化国家经济安全保障，实施粮食、能源资源、金融安全战略。作为有14亿人口的大国，粮食安全是经济社会发展的首要前提。进入新时代，社会主要矛盾发生变化，具体到粮食领域，就是要处理好粮食“质”与“量”、“放”与“收”等关系。《条例》从法律层面明确落实粮食安全党政同责，完善粮食安全省长责任制，严格粮食“产购储加销”全链条各环节职责，把粮食安全保障体系的四梁八柱构建得更加坚实。
（二）《条例》体现了粮食流通有效治理的实践需要。原《条例》2004年颁布施行以来，在推进粮食流通体制改革、保护种粮农民利益、维护粮食市场秩序、保障国家粮食安全等方面发挥了十分重要的作用。党的十九届四中全会提出要将制度优势更好地转化为治理效能。这次《条例》修订融合了粮食流通形势变化和治理实践需要，贯彻落实国务院“放管服”改革精神，在立法层面解决市场调节与政府调控、鼓励竞争与规范引导等关系，解决机构改革粮食流通管理部门职责变化后协同治理问题，着力提高“放”的信度、“管”的效度、“服”的精准度，对粮食流通治理体系和治理能力现代化作出了制度规范。
（三）《条例》为维护市场秩序提供了有效法治手段。随着粮食流通体制改革不断深入，我国粮食市场多元主体竞争发展格局已基本形成，粮食由田间到餐桌产业链长、涉及诸多管理部门，规范主体经营行为、明确部门管理职权，直接关系粮食流通是否有效治理、市场是否稳定有序。“良法”是“善治”的前提，《条例》通过顶层设计和制度创新，坚持问题导向，紧紧围绕粮食流通管理中存在的突出问题，运用法治思维破解治理难题，为促进粮食市场公平竞争和有序发展，推动生产者、经营者、消费者的利益联结和格局重塑提供了有效法治手段。
二、强化监管，维护粮食流通秩序
面对粮食流通新形势，粮食流通监管将面临新挑战。市场主体面广量大、流动性强，监管对象特殊性带来了粮食执法难的问题，政策性粮食违法违纪案件时有发生，粮食质量安全问题凸显，多部门执法也容易形成监管“盲点”。《条例》针对这些新情况新问题进行了修改完善，为进一步强化粮食流通监管作了顶层设计。
（一）严格了政策性粮食管理。政策性粮食是维护国家粮食安全的重要物质基础。《条例》聚焦政策性粮食管理中的突出问题和薄弱环节，进一步严格政策性粮食管理，列举以陈顶新、以次充好、挤占挪用克扣财政补贴和信贷资金、以政策性粮食作担保或清偿债务等禁止性行为；明确了政策性粮食主要通过规范的粮食交易平台公开交易方式，为守住库存粮食数量真实、质量良好、储存安全的底线提供了法律支撑。
（二）强化了粮食质量安全监管。“吃得安全、吃得放心”是百姓最关切的问题。《条例》明确要求建立健全粮食流通质量安全风险监测体系；明确粮食收购质量安全检验、不得与有毒有害物质混运、储存期间定期检验和销售出库质量安全检验等制度；列举了不得作为食用用途销售出库的情形；明确加强粮食污染监控，建立健全被污染粮食收购处置长效机制，为守住“舌尖上的安全”作了制度安排。
（三）加大了违法行为惩处力度。为解决多部门多头执法问题，《条例》进一步明确了涉粮部门的粮食流通监督管理职责，明确监管部门不作为的法律责任；明确建立粮食经营者信用档案；重点对禁止性行为设置了警告、一定数额的罚款、没收违法所得等行政处罚，违法从事政策性粮食经营活动最高处罚金额可达500万元，大大提高了经营者违法成本；明确粮食部门在监督检查过程中可以采用查封、扣押等行政强制措施，提高了粮食执法的威摄力。
三、依法履职，确保贯彻实施效果
《条例》赋予了粮食部门负责粮食流通行政管理和行业指导职能，各级粮食部门要在党委政府领导下，协调相关职能部门，加强粮食流通治理，积极推动《条例》相关政策措施的贯彻落实。
（一）抓好粮食安全责任制考核。粮食安全责任制是保障国家粮食安全的重要制度安排。2018、2019年连续两年中央一号文件提出强化粮食安全省长责任制考核。今年中央一号文件明确要求地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责，完善粮食安全省长责任制。2019年3月正式施行的《江苏省粮食流通条例》把责任制考核纳入各级政府年度综合考核内容。在国家组织的粮食安全省长责任制考核中，江苏连续四年全优。为贯彻落实《条例》，我们要继续加大力度压实粮食安全责任，落实考核要求、抓好问题整改，继续保持在全国前列。
（二）增强贯彻落实的执行力。我们要认真组织《条例》学习，通过专题讲座、分类培训、交流研讨等方式开展学习培训，准确把握《条例》内涵，增强贯彻落实《条例》的执行力。要面向粮食企业开展专门辅导，熟悉《条例》确立的粮食收购、储存、运输、加工、销售经营规范和质量标准等，促进企业依法经营、诚实守信。要面向机关组织专题学习培训，研读条文款项，抓紧制修《条例》相关配套制度，增强依法履职能力。要面向社会开展《条例》粮食安全知识宣讲，稳定消费预期，让社会公众了解政府粮食质量安全管控手段和责任追究制度，以便公众运用法律武器更好地维护自身合法权益。
（三）提高粮食流通治理能力。《条例》为粮食流通治理提供了法律依据和手段。我们要依法履行党政主要负责人推进法治政府第一责任人职责，履行监督管理职权、加大执法检查力度。要创新监督管理方式，加强粮食收购资格许可改备案后的事中、事后监管。要建立监督检查综合协调机制，根据信用实施分类监管。要突出政策性粮食经营活动监管，守住政策底线；突出收购市场监管，维护农民利益；突出原粮质量监管，严防不合格粮食流入口粮市场。加强粮食流通执法人员培训，准确理解监督检查、行政处罚内容程序，把握自由裁量尺度，提高规范执法水平。切实推进“互联网+监管”，减轻基层监管工作量，缓解监管力量不足压力。通过提高粮食流通治理效能，为扛稳粮食安全重任，构建更高层次、更高质量粮食安全保障体系提供强有力的法治支撑。