张晓强：深入理解和贯彻《粮食流通管理条例》 切实维护粮食市场秩序
国家粮食安全政策专家咨询委员会主任委员 中国国际经济交流中心常务副理事长、执行局主任 张晓强
日前，国务院公布修订后的《粮食流通管理条例》（以下简称《条例》），提出严格政策性粮食管理，强化粮食收购、储存等环节质量安全监管，明确防止和减少粮食损失浪费，加大违法行为惩处力度等措施。《条例》的修订出台，为进一步维护粮食生产经营者和消费者合法权益，维护粮食流通秩序提供了法律依据。
一、《条例》的修订出台恰逢其时、意义重大
当今世界正经历百年未有之大变局，去年以来新冠肺炎疫情冲击全球，国际形势日趋复杂，粮食安全的重要性进一步凸显。习近平总书记强调，要“做好粮食市场和流通的文章”。李克强总理指出，深化和完善粮食流通管理，既要毫不放松抓好政策性收储，发挥其托底作用；又要保持粮食市场应有的活跃度，切实保护和调动广大农民种粮积极性。根据党的十九届四中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化的精神，新形势下要积极加强粮食流通管理，搞活粮食流通，迫切需要加快实现从政策治理到法治治理的根本转变，实现粮食治理制度化。
在此背景下，《粮食流通管理条例》的修订出台可谓是恰逢其时，既是既往政策的延续，也是适应新时期粮食流通形势新变化、新特点、新要求的现实需要，标志着我国粮食流通工作进入更加规范化、法治化的轨道，对提升粮食流通治理能力和治理水平，对维护粮食生产经营者和消费者合法权益、维护粮食市场和价格稳定、保障国家粮食安全具有重要意义。
二、准确理解和把握《条例》修订的重点和亮点
此次修订出台的《条例》，围绕当前粮食流通管理的短板弱项，聚焦重点问题、突出问题，提出了若干新举措，有很多新亮点。
（一）重点规范粮食流通管理的短板和弱项
作为我国规范粮食流通活动的专门行政法规，此次修订出台的《条例》，具有以下几个特点。一是明确管理主体。对国家发展改革委、国家粮食和物资储备局、市场监督管理以及卫生健康等部门的粮食流通监督管理职责进一步明确，避免职能交叉，也防止出现监管的“真空地带”。二是细化管理对象。对所有从事粮食收购、销售、储存、加工的经营者及饲料、工业用粮企业，根据其不同的市场行为，确定了科学、实用的管理办法。三是丰富管理内容。围绕粮食流通中的重点领域和关键环节，进一步规范粮食经营者的经营活动行为，严格政策性粮食管理，强化粮食质量安全监管，增加粮食损失浪费的规制内容。四是完善管理方式。健全市场监测和预警体系，建立粮食经营者信用档案，进一步加大违法行为的惩处力度，提高粮食经营者守法、诚信意识。同时，对禁止性行为进一步明确，规范相应法律责任。
（二）进一步严格政策性粮食管理，稳住粮食安全“压舱石”
近年来，政策性粮食违法违纪案件时有发生，进一步反映出加大政策性粮食管理仍任重道远、时刻不能放松。《条例》进一步严格政策性粮食管理，明确粮食经营者在从事政策性粮食经营活动中的禁止行为，明确政策性粮食的采购和销售方式，强化了政策性粮食流通管理各个环节中的监督检查制度，规定了严格、具体的法律责任，持续改进优化政策性粮食管理，全面提升粮食安全保障能力。
（三）进一步优化粮食市场监管，为市场主体撑起“保护伞”
在粮食市场全面放开和粮食市场主体多元化的条件下，容易出现无序竞争的现象，在粮食供求失衡时一些粮食经营者违规收购或者囤积居奇，最终不利于粮食市场的稳定，损害种粮农民和消费者的利益。《条例》深入落实国务院“放管服”的改革精神，加强事中、事后监管，建立粮食经营者信用档案，明确粮食和储备行政管理部门、市场监督管理部门的监管措施，进一步规范买卖双方的交易行为，有效维护粮食市场的良好秩序，营造公平竞争的良好环境，促进粮食市场的健康有序发展。
（四）进一步强化质量安全监管，让群众吃上“放心粮”
影响我国粮食质量安全的风险隐患较多，既有粮食源头影响质量的因素，如土地、水资源污染和重金属超标等，也有仓储、加工环节的管理不善，以及物流、运输方式的不科学等。《条例》进一步强化粮食质量安全监管，建立健全粮食流通质量安全风险监测体系，加强粮食收购、运输、存储、出库等环节监管，确保人民群众“舌尖上的安全”，进一步满足人民群众“吃得好”“吃得营养”“吃得健康”的诉求。
（五）进一步防止和减少粮食损失浪费，耕好节粮减损的“无形良田”
习近平总书记强调，尽管我国粮食生产连年丰收，对粮食安全还是始终要有危机意识，去年以来全球新冠肺炎疫情所带来的影响更是给我们敲响了警钟。树立粮食危机意识，减少粮食损失和浪费，是保障我国粮食安全的重要举措，是深入实施国家粮食安全战略的必然要求。《条例》将防止和减少粮食损失浪费作为粮食经营活动的原则要求，明确了防止和减少粮食储存损耗、运输损耗等环节的各项措施，鼓励经营者提高成品粮出品率和副产物综合利用率，大力开展宣传教育等，进一步提高节粮减损工作实效，建设“无形良田”，增加粮食有效供给。
（六）进一步加大违法行为惩处力度
《条例》提出要强化监管责任，明确有关监管部门不依法履行粮食流通监管职责的法律责任。加大违法行为惩处力度，对粮食收购企业未按规定备案或提供虚假备案信息、未按国家规定进行质量安全检验，粮食储存企业未按规定进行粮食销售出库质量安全检验等行为，处以警告或罚款等处罚，提高粮食经营主体违法成本。加强行政处罚与追究刑事责任的衔接，提升监管威慑力，在更高的水平上维护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益，规范生产经营活动，促进粮食市场健康运行。
三、贯彻落实《条例》，保障粮食市场健康发展
为确保《条例》顺利贯彻实施，切实发挥《条例》在完善粮食宏观调控、规范粮食经营活动、维护粮食流通秩序、保障国家粮食安全方面发挥的作用，还需在以下几方面做好工作，保障粮食市场健康发展。
（一）出台配套政策措施，完善以《条例》为主体的粮食市场管理制度体系
要以《条例》的修订出台为契机，推动各地各部门建立健全规范和促进粮食流通以及粮食产业发展的制度体系，尤其是《条例》中修订的各项制度要形成切实可行的落实措施，并进一步细化具体化，如政策性粮食管理指导意见等。同时，重新梳理现有规章制度，与《条例》不相符的内容应及时修订或废止，确保《条例》中的各项规定得到有效落实。
（二）加强粮食市场预警体制机制建设，为贯彻落实《条例》创建必要条件
开展原粮收储流通动态监测、成品粮监测摸底，对影响粮食安全水平的各种因素进行实时监控，及时报告信息，密切跟踪市场动态，全面准确掌握市场行情，及时发现苗头性、倾向性、潜在性问题，确保监测预警工作的全面性、时效性、准确性，为政府决策提供支撑，为消费者、企业等提供信息推送和预警等服务。通过构建基于全产业链的一体化监测预警体系，增强相关监管部门信息共享、业务联动。
（三）强化粮食市场监管，确保《条例》落到实处
要强化完善粮食安全省长责任制考核，充分发挥考核“指挥棒”作用，增强粮食市场宏观调控能力。建立多部门联合执法机制，强化粮食市场监管，推进依法管粮，维护公平竞争的市场环境，坚决防止出现压级压价、“打白条”等坑农害农现象，坚决打击囤积居奇、欺行霸市等扰乱市场秩序的行为，依法维护粮食流通市场秩序，确保中央强农惠农富农政策落到实处。
（四）加强《条例》培训和普法宣传，提高全民懂法守法维权意识
把《条例》中的重点内容、关键措施等，通过编写通俗易懂的读物，制作消费者喜闻乐见的视频，借助电视、广播、网络、杂志、报纸等，通过多渠道、多平台、多形式，让基层干部和粮食生产经营各主体熟悉新政策、了解新办法，确保政策能够不折不扣落地、扎扎实实到位，使全民尊法学法守法用法意识有效增强，有效维护粮食市场秩序，促进粮食市场健康有序发展。