专家解读 | 刘俊海：论商事主体登记制度的统一化、透明化和便利化
中国人民大学法学院教授 刘俊海
为落实新发展理念，《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）从制度供给侧推出了六大改革举措，包括提升登记便利度、精简申请材料和登记环节、推动解决“注销难”、设立歇业制度、明确诚信和监管要求、法律责任和处罚措施等，其中歇业制度为首次提出。横跨行政法与企业法两大板块的市场主体登记制度创新，有助于完善商事法律规范体系，塑造市场主体的法律人格，促进企业优生优育，提高企业核心竞争力，增强市场主体活力，提高交易透明度，维护交易安全，加速商事流转，推动企业完善内部治理与合规体系建设，做好“六稳”工作、落实“六保”任务，优化稳定透明公平可预期的法治化营商环境，构建亲清新型政商关系，完善社会主义市场经济体制，值得点赞。
一、市场主体登记制度的统一化
“摸着石头过河”是我国改革开放以来商事制度建设的一条宝贵经验。长期以来，我国市场主体登记制度建设遵循了“成熟一个、制定一个”的零售式立法思路，因而先后出台了《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》、《合伙企业登记管理办法》、《农民专业合作社登记管理条例》、《企业法人法定代表人登记管理规定》和《个体工商户条例》。上述市场主体登记法规规章的分散立法思路体现了我国在改革开放过程中采取的循序渐进和务实灵活的立法改革策略，非常符合当时的国情，也促进了广大市场主体的茁壮成长和健康发展。
但随着时间的推移，特别是随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，广大市场主体追求自由创新和公平竞争的制度需求越来越迫切。而市场主体登记分套立法必然存在三种美中不足：不必要的制度重叠、制度冲突与制度漏洞。不必要的制度设计重叠是立法技术粗糙的集中表现，立法资源是稀缺的，制度重叠意味着制度多余。不必要的制度设计抵触则意味着神仙打架、法律打架，既贬损法律权威，也削弱执法与司法效率，既违反法治化营商环境中的主体平等原则，也不符合《民法典》重申的核心价值观，尤其是自由平等、公正法治原则。不必要的制度漏洞意味着立法的不周延、不严密，极易助长名目繁多的法律规避现象。
市场主体之间既有个性，更有共性，但共性大于个性。基于统一立法的理念，《条例》将各类企业纳入普通企业的范畴，并废止了《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》《合伙企业登记管理办法》《农民专业合作社登记管理条例》《企业法人法定代表人登记管理规定》，最终实现了各类企业（包括内资企业与外资企业、民营企业与国有企业）登记管理制度的统一并轨。此举全面提升了企业立法的统一性、科学性、公平性与包容性，填补了理性的企业与投资者亟需的制度空白。
当然，市场主体登记制度的统一化是相对的，而非绝对的。唯一的例外是暂未废止《个体工商户条例》。我国个体工商户高达9400多万户，在稳增长、促创新、增就业、惠民生等方面居功甚伟。为统一商事主体登记管理制度，《条例》将个体工商户登记管理纳入调整范围。但《个体工商户条例》既含有登记程序规则，也有保护个体户权益和支持促进个体经济发展的实体内容。为保持政策的稳定性、持续鼓励个体户发展壮大、避免公众对个体工商户政策误读误解，国务院决定在《条例》施行时暂不废止《个体工商户条例》。这一政策选择是稳妥的，也是负责任的，体现了原则性和灵活性的有机统一。
二、市场主体登记制度的透明化
阳光是最好的防腐剂。市场主体登记信息的透明度直接关系到交易安全和交易效率。《企业信息公示暂行条例》第6条明确要求登记机关通过国家企业信用信息公示系统公示其在履行职责过程中产生的注册登记和备案信息以及股权出质登记信息。但以往不同企业登记制度要求企业登记和备案的信息并不相同，因而出现了监管套利现象。
没有规矩，不成方圆。为统一登记备案事项，《条例》第8条明确了商事主体的一般登记事项（名称、主体类型、经营范围、住所或主要经营场所、注册资本或出资额、法定代表人、执行事务合伙人或负责人姓名等），要求不同组织形态的市场主体分别登记其他相关事项；第9条明确了备案事项（包括章程或合伙协议、经营期限或合伙期限、认缴出资数额、董监高、农民专业合作社（联合社）成员、参加经营的个体工商户家庭成员姓名等）。为提高登记信息的真实性，《条例》第15条要求市场主体实行实名登记，第35条要求市场主体按国家有关规定主动公示年度报告和登记相关信息。
没有公开，就没有公信。市场主体登记信息只有公示，才具有公示公信效力。其中，“公示”是手段，“公信”是目标，“效力”是效果。此种公示公信效力表现为对抗和保护两大功能：一是保护善意第三人对公示信息的善意信赖与信任；二是允许市场主体以公示信息对抗非善意第三人。将登记和备案信息公示于外，有助于提高市场主体透明度，降低交易成本，加速商事流转，防范金融风险，造福投资者、消费者、债权人和不特定善意相对人。
三、市场主体登记制度的便利化
全心全意为人民服务是各级政府的宗旨。便利化是法治化营商环境的核心特征之一。《条例》体现了“放管服”的理念。其中，“放”旨在通过简政放权和放水养鱼，扩张市场主体经营自由，放出活力；“管”旨在激活市场主体理性自律机能，管出公平；“服”旨在提高行政服务质量，促进市场主体高质量发展，保护消费者、投资者和中小企业等弱势市场主体的生存权和发展权，服出温度。片面的放任自流和极端的罚字当头的监管思维定势都亟待扭转。
为提高登记服务效率，《条例》优化了市场主体登记流程，压缩了登记环节，精简了申请材料，提升了登记便利化程度，降低了制度性成本，减轻了企业负担。例如，为提高登记效能、避免登记主体跑冤枉路，《条例》第16条第2款要求市场监管总局根据市场主体类型分别制定登记材料清单和文书格式样本，通过政府网站、登记机关服务窗口等向社会公开。为实现政府信息多跑路、让登记主体少跑路，该条第3款要求登记机关能够通过政务信息共享平台获取的商事主体登记相关信息，不得要求申请人重复提供。法律是有温度的。自2020年新冠肺炎疫情暴发以来，我国部分市场主体因受疫情影响，暂时无法开展经营活动，但仍有较强的经营意愿和潜在的经营实力。为帮助处于危机阶段的困难企业获得喘息休整之机、协助此类企业降低市场主体资格的维持成本，《条例》第30条专门借鉴我国香港地区的“不活动公司”制度，首次设立了歇业制度，允许市场主体适度休眠。根据该条制度设计，因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等原因而遭受经营困难的市场主体可自主决定在一定时期内歇业。为构建和谐劳资关系，市场主体须在歇业前与职工依法协商劳动关系处理等有关事项，并向登记机关办理备案。为维护交易安全，登记机关通过国家企业信用信息公示系统向社会公示歇业期限、法律文书送达地址等信息。为避免休眠的市场主体异化为僵尸，歇业期限最长不得超过3年。
为增强市场主体活力，处于歇业期间的市场主体若遇到适当的商业机会也可奋起抓住机遇，开展经营活动，提前结束歇业状态。若市场主体在歇业期间开展经营活动，视为恢复营业。为降低市场主体的房租和水电费支出，《条例》允许市场主体歇业期间以法律文书送达地址代替住所或主要经营场所。“独木难以成林”。市场主体歇业制度的落地生根需要得到市场监管部门、税务部门、人力资源和行业监管部门的通力配合和政策扶持。
良法是善治的前提，但徒法不足以自行。市场主体登记管理制度再好，倘若束之高阁、挂在墙上，也不会实现制度的既定目标。《条例》的落地生根既取决于登记机关的建章立制、登记服务、动态跟踪、日常巡查、行政指导与行政处罚，也取决于市场主体的慎独自治，离不开行业协会的严格自律，离不开相关监管部门的同频共振，离不开公众和媒体的协同共治。
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