专家解读｜张建华：完善水下文物保护管理法律制度 推动水下考古高质量发展
国家文物局考古研究中心副主任 张建华
我国海洋贸易历史悠久，留下了丰富的水下文化遗产资源。虽然我国水下考古事业起步较晚，至今刚刚30多年，但是已经具备了比较完整的机构队伍和先进的技术实力，初步掌握了我国沿海水域水下文物资源情况，取得“南海Ⅰ号”、“南澳Ⅰ号”、“长江口二号”沉船和北洋水师沉舰“致远舰”、“经远舰”“定远舰”等一批重要水下考古成果。
水下文物保护和考古事业的发展离不开党和政府的重视支持，离不开法制的保驾护航。我国水下文物保护的专项立法是1989年10月20日国务院第42号令发布施行的《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（以下简称“《条例》”）。这部行政法规对保护水下文物安全、维护国家文化权益、规范水下考古调查勘探发掘等方面发挥了重要作用。随着我国经济社会快速发展，海洋开发和涉水建设蓬勃开展，非法打捞水下文物违法犯罪屡禁不止，水下文物资源安全形势不容乐观，《条例》在许多方面已经不适应经济社会发展和水下文物保护管理需要，亟需进行修订。
2022年1月23日，国务院总理李克强签署国务院令，公布修订后的《中华人民共和国水下文物保护管理条例》，自2022年4月1日起施行，标志着文物法治建设又向前迈进了一大步。新修订通过的《条例》坚持问题导向，注重需要立法解决的问题，进一步明确了水下文物保护管理体制及政府部门职责，确立了水下文物行政执法机制及执法机构职责，完善了水下文物保护区制度，增加了水下文物保护利用的措施和要求，这些都是水下文物保护管理亟待加强的工作，也是这次修订的亮点。这次修订还有一个特点，就是贯彻立法应当明确、具体，增强针对性、适用性、可操作性的原则，比如对水下文物保护区划定主体、程序、管理措施，发现文物的处理主体、程序、时限、措施等均作了具体细化规定，尤其是健全并细化了水下考古管理的内容，切实增强了法规的科学性和操作性。
对考古活动实施行政审批管理是文物保护法确立的制度，水下文物考古当然也不例外。修订前的《条例》在第七条对水下考古审批管理作了规定，这条规定有三层意思：一是水下考古勘探和发掘活动要以文物保护和科学研究为目的，这既是文物保护立法的目的，也是考古勘探发掘科学性的体现。二是任何单位或者个人在中国管辖水域进行水下考古勘探或者发掘活动，必须经国家文物局批准。由国务院文物主管部门对领海内考古勘探发掘实行行政审批管理，体现水下文物保护的国家属性。三是外国国家、国际组织、外国法人或者自然人在中国管辖水域进行水下考古勘探或者发掘活动，必须采取与中国合作的方式进行，向国家文物局提出申请，由国家文物局报经国务院特别许可。由中央人民政府对水下文物涉外考古勘探发掘实行特别许可，这是维护国家主权安全的需要。应当说，对于水下文物的考古勘探发掘管理而言，主要规范要求已经基本涵盖其中，但是这一条款过于原则。
新修订的《条例》对涉及水下考古的事项除了保留已有的原则性规定外，还吸收《中华人民共和国考古涉外工作管理办法》有关规定和实践经验作法，进一步作了细致规定，完善了管理范围，细化了审批条件，明确了审批程序时限。主要体现在四个方面：一是从确保考古工作的主导性、安全性和科学性出发，将水下考古调查、勘探、发掘活动申请主体限定于中方考古发掘资质单位，涉外考古合作主体则限定于有相应研究专家和实际考古工作经历的专业考古研究机构，而且考古工作取得的水下文物、标本以及考古记录的原始资料，均归中国所有。二是进一步明确申请材料内容，包括工作计划书、资质证书、省级文物部门的意见，中外合作考古的还要提交合作意向书、外方符合申请条件的材料等。三是进一步明确审批程序时限和结果，国务院文物主管部门作出审批决定前应当征求有关科研机构、专家、军事机关、其他部门的意见，涉外的还要送有关部门审查；对于不涉外的水下考古申请审批时限为30日，准予许可的发给批准文件，不予许可的书面告知并说明理由。
此外，《条例》对在中国管辖水域内进行大型基本建设工程应当事先进行考古调查勘探，对水下文物调查、勘探、发掘结束后的报告提交和文物登记、保管、移交等都作了规定，这些规定填补了水下文物保护管理的空白。总之，《条例》较之修订前，制度更加完善，内容更加明确，要求更加具体，针对性和操作性更强，必将对加强水下文物的保护管理工作和水下考古事业的高质量发展起到更加积极的保障作用。
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