专家解读 | 夏莉萍：《中华人民共和国领事保护与协助条例》的意义和亮点
外交学院 夏莉萍教授
2023年7月，《中华人民共和国领事保护与协助条例》（以下简称《条例》）公布。这是当代中国第一部关于领事保护与协助工作的专门立法，回应了新形势对领事保护与协助工作提出的新要求，具有重要的时代意义。《条例》经长时间酝酿和反复论证，吸纳了中国领事保护与协助工作多年摸索的宝贵经验，亮点纷呈。
一、《条例》的意义
党的十八大以来，我国领事保护与协助工作面临着新形势和新要求，迫切需要专门立法，《条例》的出台恰逢其时。
人民群众对领事保护与协助的需求日益增长。当今世界正经历百年未有之大变局，中国日益走近世界舞台的中央。中国与世界的关系发生深刻变化。中国在与世界的深度交融中不断发展壮大，走出国门的中国公民、法人和非法人组织数量不断增加。从2011年至2019年，海外中国公民人数和中国驻外机构数量迅猛增加，中国内地居民每年出境人数从7000万人次增至1.75亿人次，境外注册中资机构从1.8万家增至近5万家，海外劳务人员和留学人员遍布全球各个角落。与此同时，海外安全形势日趋复杂，各类传统与非传统安全风险交织并存，政局动荡、武装冲突、恐怖袭击、自然灾害以及各类意外事故等频频发生。海外中国公民和企业面临的安全风险更趋严峻，各种类型的领事保护与协助案件数量逐年增加。以2022年为例，中国外交部和驻外使领馆共处置约7万起领事保护与协助案件，外交部全球领事保护与服务应急热线12308接听求助电话近50万通。
党和政府高度重视领事保护与协助机制建设。“坚持以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是我们开展各项工作的根本遵循。领事保护与协助事关百姓的切身利益，受到党和政府的高度重视。党的二十大报告强调要“加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化建设若干重大问题的决定》中分别强调,“运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。强化涉外法律服务，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞权益”，“构建海外利益保护和风险预警防范体系，完善领事保护工作机制，维护海外同胞安全和正当权益，保障重大项目和人员机构安全”。相关法律体系建设也被外交部列为海外中国平安体系建设的六大支柱之一。在十四届全国人大一次会议期间，国务委员兼外交部长秦刚就中国外交政策和对外关系回答中外记者提问时表示，“我们将以外交为民为理念，始终将海外中国同胞的冷暖安危放在心头，将外交为民的责任担在肩上，加强对海外中国公民和机构的服务和保护，使中外交往更安全、便捷。”
做好中国领事保护与协助工作迫切需要专门立法。这主要体现在两方面：一是需要通过专门立法强化外交部门开展领事保护与协助工作的法律依据，统一社会各界对领事保护与协助工作的认知。依法履责是中国领事保护与协助工作的基本原则。长期以来，中国驻外使领馆在开展领事保护与协助工作时，主要依据相关国际公约、双边条约、中国和驻在国法规制度等，但在具体实践中，相关国内立法对于领事保护与协助工作各参与方的职责分工、职责边界没有明确。此外，社会各界对这项工作的看法与认识存在差异，甚至误解。比如，有不少公众认为领事保护与协助是“万能的”，中国驻外使领馆的外交官和领事官们应该有求必应，能够帮助解决一切问题。二是中国领事保护与协助实践长期积累的一些行之有效的做法需要上升到法治层面予以固化，以促进该项工作的长远发展。自2007年外交部领事保护中心成立以来，在国内各相关部门的积极配合和支持下，外交部和驻外使领馆已累计处理近百万起领事保护与协助案件，在安全预警、预防宣传、应急处置和机制建设等方面积累了许多宝贵经验，逐渐摸索出一套成熟做法，具有中国特色的领事保护与协助工作体系正逐步形成。在此背景下，以规范领事保护与协助职务行为为切入点，系统总结和完善多年积累的工作经验和制度安排，将那些实践证明行之有效、已被社会大众广泛认可的经验和做法加以全面梳理，并以法律条文的形式加以固化，必将大大促进领事保护与协助工作的良性、可持续发展和效能提升，为更好地应对新时代维护中国公民和机构海外安全及权益的艰巨挑战提供保障。
二、《条例》的亮点
《条例》明确了领事保护与协助各参与方的职责分工及在国外中国公民、法人、非法人组织寻求领事保护与协助时的权利与义务，对预防性领事保护及为领事保护与协助工作提供保障等也作出了相应的规定，内容丰富，亮点颇多。
首先，《条例》明确了中国驻外外交机构为领事保护与协助工作的主体，并对其相关职责范围作出了规定。一是负责处置各类领事保护与协助案件。《条例》梳理了在国外中国公民、法人、非法人组织正当权益被侵犯或需要帮助的相关情形，明确了驻外外交机构应当采取的相关措施。二是开展相关安全宣传预防活动，例如建立安全预警和应急处置机制，开展安全风险评估，发布国外安全提醒，开展安全宣传、培训及指导工作等。三是与国内有关部门和地方人民政府加强沟通协调。
其次，《条例》规定了各部门和地方政府在参与领事保护与协助相关工作时的职责分工。各部门及地方政府需根据党中央、国务院规定的职责分工，建立相关工作机制，参与领事保护与协助相关工作，为在国外的中国公民、法人、非法人组织提供必要协助。一是协助外交部和驻外外交机构开展各类领事保护案件处置。二是结合国外安全提醒，根据各自职责提醒有关中国公民、法人、非法人组织在当地做好安全防范、避免前往及驻留高风险国家或者地区。三是做好本领域、本地区在国外或将赴国外人员的安全宣传和教育培训工作。
第三，《条例》明确了领事保护与协助过程中，在国外中国公民、法人、非法人组织的权利与义务。在国外中国公民、法人、非法人组织正当权益被侵犯或需要帮助时，可以向驻外外交机构寻求帮助，并获得相应的领事保护与协助。同时，《条例》也明确了在国外中国公民、法人、非法人组织的相关义务，包括应遵守中国及所在国法律，尊重所在国宗教信仰和风俗习惯，做好自我安全防范；根据安全提醒要求，在当地做好安全防范、避免前往及驻留高风险国家或者地区；在请求领事保护与协助时，向驻外外交机构提供能够证明其身份的文件或者相关信息；得到第三方提供的食宿、交通、医疗等物资和服务的，需支付应由其自身承担的费用，等等。
第四，《条例》对领事登记、安全评估和预警、宣传教育和培训等预防性领事保护与协助工作等作了明确规定。一是外交部和驻外使领馆要建立平台供在国外的中国公民、法人、非法人组织预先登记基本信息，以便对其提供领事保护与协助。二是驻外外交机构应当建立领事保护与协助工作安全预警机制，开展安全风险评估，对履责区域内的中国公民、法人、非法人组织开展安全宣传，指导其开展突发事件应对、日常安全保护等工作。三是外交部和驻外外交机构应当密切关注有关国家和地区安全形势，根据情况公开发布国外安全提醒。有关部门和地方人民政府要结合安全提醒，根据各自职责提醒有关中国公民、法人、非法人组织在当地做好安全防范，避免前往高风险国家或者地区。四是在国外的中国法人、非法人组织应当建立安全防范和应急处置机制，保障有关经费，加强安全防范教育和应急知识培训，根据需要配备专门安全管理机构、人员。
第五，《条例》为领事保护与协助工作提供必要保障作了规定。《条例》明确了对领事保护与协助工作提供人员、资金保障和人员培训，鼓励有关组织和个人为领事保护与协助工作提供志愿服务，鼓励和支持保险公司、紧急救援机构、律师事务所等社会力量参与领事保护与协助相关工作，丰富领事保护与协助工作的手段。
三、愿景与展望
《条例》吸纳了中国领事保护与协助工作多年摸索所取得的宝贵经验，为今后开展此项工作奠定了坚实的法律基础，有利于完善中央、地方、驻外使领馆、企业和公民相互联动的领事保护机制建设。
知法是守法的前提。领事保护与协助关乎公民的切身利益。下一步的首要工作是积极开展法治宣传，让公众了解自身在领事保护与协助方面的权利和义务，引导他们正确、理性看待领事保护与协助工作，不断提升海外安全风险防范意识，提高自我保护能力。
立法是基础，执法是关键。领事保护与协助工作各有关方面须按照《条例》认真履责，以各层级协调机制为依托，共同落实风险评估、安全预警和应急处置等各环节工作，才能切实维护好海外中国公民和机构的正当权益。