专家解读 | 刘 通：推动生态文明建设再上新台阶
近日，国务院总理李强签署国务院令，发布《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）。《条例》是习近平生态文明思想的重要成果，拓展生态保护补偿理论内涵，将生态保护补偿实践提升到一个新高度。
一、《生态保护补偿条例》是习近平生态文明思想的重要成果
习近平总书记高度重视生态保护补偿制度建设，多次做出重要指示，稳扎稳打解决了生态保护补偿制度有没有、优不优和效率高不高等问题，促进制度建设行稳致远。
一是推动解决生态保护补偿制度有没有的问题，不断丰富生态保护补偿制度建设中的人民性要求。2013年，习近平总书记在十八届中央政治局第六次集体学习时讲话强调，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的生态补偿制度。2014年，习近平总书记在中央财经领导小组第5次会议上强调，要建立河流上下游地区利益补偿机制和分配机制。2015年，习近平总书记在扶贫开发工作会议上提出生态补偿脱贫一批，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。2016年，习近平总书记主持召开中央深化改革领导小组第22次会议，审议通过《关于健全生态保护补偿机制的意见》，标志着生态保护补偿制度框架初步形成。
二是推动解决生态保护补偿机制优不优的问题，不断深化生态保护补偿机制中的市场性要求。2017年，习近平总书记党的十九大上强调建立市场化、多元化生态补偿机制。2018年，习近平总书记主持召开深入推动长江经济带发展座谈会指出，长江流域市场化、多元化生态补偿机制建设进展缓慢，生态环境协同治理较弱，难以有效适应全流域完整性管理的要求。
三是推动解决生态保护补偿效率高不高的问题，强调生态保护补偿方式中的综合性要求。2019年，习近平总书记在西藏工作专题会上指出要落实和完善生态综合补偿机制，进一步探索落实相关制度的具体办法。在同年召开的中央财经委员会第五次会议上指出，全面建立生态补偿制度，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。2022年，习近平总书记在党的二十大报告中提出要完善生态保护补偿制度。
全国人大、国务院、全国政协等认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，积极推进生态保护补偿制度建设。一是首次将生态保护补偿写入国家法律。2014年，全国人大通过新修订的《中华人民共和国环境保护法》明确规定，国家建立健全生态保护补偿制度。此后，政府文件用生态保护补偿替代生态补偿，为制定有关条例、政策提供了法律基础。二是将生态保护补偿作为政府工作的重要内容。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，批复同意建立生态保护补偿工作部际联席会议制度。三是将生态保护补偿作为领导干部的政绩考核内容。2017年，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》，提出提高领导干部生态文明建设目标评价考核权重。四是强调保持生态保护补偿的中国特色。2019年，全国政协召开双周协商座谈会，要求坚持完善制度和增加投入并举，坚持政府主导和社会参与相结合，坚持从实际出发，在探索中前进，形成符合我国国情、具有中国特色的生态保护补偿制度体系，为生态文明建设提供有力支撑。
在党中央的坚强领导和各方面共同努力下，我国建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿制度。据统计，2022年中央层面共投入生态保护补偿机制建设资金近2000亿元。我国重要生态系统和重点区域的保护水平持续提升，84%的全国重点生态功能区县域生态环境质量监测与评价结果为基本稳定或变好。
二、《生态保护补偿条例》对习近平生态文明思想的重大贡献
《条例》既是生态保护制度的创新，也是经济高质量发展的制度创新，是习近平生态文明思想的重要成果，有以下几个突出贡献。
一是进一步丰富了以人民为中心的思想。《条例》坚持以人民为中心，明确生态保护补偿制度是国家对按照规定或者约定开展生态保护而使经济发展受到一定限制的区域内的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。
二是进一步丰富了区域协调发展思想。生态保护补偿制度是促进生产空间、生活空间、生态空间协同发展，实现生产高效、生活富裕、生态良好的文明发展方式。
三是进一步丰富了政府和市场相结合的思想。《条例》明确国家财政加大生态保护补偿资金转移支付力度，国家发挥财政税收政策调节功能，为生态保护补偿工作提供政策支持。
四是进一步丰富了改革创新思想。《条例》明确生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买产品和服务等多种创新方式。
五是进一步丰富了共享发展成果的思想。《条例》明确国家财政补偿和地区间补偿应当统筹考虑地区经济发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素分类确定。市场化生态保护补偿要考虑生态环境要素市场的供需状况。
六是进一步丰富了集中力量办大事的思想。《条例》明确国务院发展改革、财政、自然资源等部门依据职责负责生态保护补偿相关工作。地方各级人民政府应当督促所属部门及下级人民政府开展生态保护补偿工作。
三、《生态保护补偿条例》实施将对理论研究和实践创新产生深远影响
《生态保护补偿条例》深入实施将会对理论研究与实践创新产生深远的影响，并将进一步丰富和完善习近平生态文明思想。
一是丰富生态保护补偿的理论基础。国外的生态保护补偿建立在生态效益外部性内部化的基础上，坚持资本立场，通过生态环境产权的市场交易实现保护目标。中国生态保护补偿建立在区域协调发展基础上，坚持人民立场，通过帮助对限制或者禁止开发的生态地区保护者的支持解决生态和生计的两难问题，实现富和美相统一。
二是拓展生态共治的政策基石。生态保护补偿是生态共治的政策，通过签订协议、合作规划等形式，推进生产空间、生活空间和生态空间的利益均衡，推进生态保护者和生态受益者相互协作，共同保护我们赖以生存的美好家园。
三是拓宽生态保护补偿的实践路径。生态保护补偿主要采用财政转移支付、园区建设、飞地经济、权益交易、政府购买服务等多种方式，实现各项政策工具出台时机、力度和效果有机统一。
四是深化生态文明建设的规律性认识。生态文明建设要处理好高质量发展和高水平保护的关系，生态保护补偿制度通过推进生态优先、绿色发展，实现人与自然和谐共生。
五是构建保护生态环境的动力机制。《生态保护补偿条例》明确采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等方式，为生态保护者提供了制度保障，使保护生态环境的地区和单位不吃亏、能受益。
六是建立生态保护补偿绩效评价机制。生态保护补偿制度实施成效是高质量发展评价的重要内容，要建立起考核结果与奖惩挂钩的联动机制，与时俱进完善监测评价体系和科技支撑体系，保持补偿机制的科学性和有效性。
（刘通系国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副所长）
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