专家解读 | 王金南 刘桂环：全面开启生态补偿新篇章 保驾护航生态文明新征程
党中央、国务院一直高度重视生态保护补偿制度建设，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，开创了一系列工作，生态文明建设成就举世瞩目，成为新时代党和国家取得历史性成就，发生历史性变革的显著标志。生态保护补偿作为生态文明制度的重要组成部分，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的重要制度抓手。近日，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）出台，这是我国首部专门针对生态保护补偿的法律，标志着我国生态保护补偿开启法治化新篇章，将为生态文明建设提供更强更有力支撑，为美丽中国新画卷筑牢绿色底色夯实重要制度保障。
一、《条例》是深化生态文明体制改革的里程碑
（一）生态保护补偿法制化是生态文明治理能力提升的标志
我国生态保护补偿制度最早可追溯到1998年，以退耕还林还草等重点生态工程启动实施为标志拉开了我国生态保护补偿的帷幕。相关基础研究、政策设计、立法工作也相继开展，2006年中国环境与发展国际合作委员会启动了全国首个关于“生态补偿机制与政策研究”课题。2016年出台首份《关于健全生态保护补偿机制的意见》。历经20多年的不懈努力，中国已经建成了世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，实现了让青山有“价”、绿水含“金”，生态保护主体的获得感不断增强，实实在在的落实了生态保护权责，有效的调动了各方参与生态保护积极性，为生态文明建设和绘就美丽中国建设新画卷贡献了特别重要的制度力量。目前，每年国家财政补偿资金规模已经达到2000亿元的水平，全国重要生态系统和生态功能重要区域的保护水平持续提升，一半左右的森林和草原纳入补偿范围，三分之一的县域得到了重点生态功能区转移支付，21个省份签订了跨省流域横向生态保护补偿协议，涉及20个跨省流域（河段）。
（二）生态保护补偿法制化有助于稳定生态保护主体预期
我国地域辽阔，境内既有青藏高原、东北森林、三江源等对维护国家生态安全具有重要意义的生态功能区域，又有黄河、长江、珠江、海河等串联市域、县域乃至省域的区际利益的流域生态系统。为满足我国生态产品供给和需求关系多样的现实条件，建立起切实有效的补偿机制，有关部门陆续出台了一系列生态保护补偿的政策文件，不断加大投入力度，取得了很多突破性的进展。各地严格落实国家生态保护补偿政策，根据本地实际积极探索创新生态保护补偿实践模式，在空前的政策护航下，我国逐渐形成了财政纵向补偿、地区间补偿和市场机制补偿的主要模式，有效提升了生态保护整体效益。《条例》在现有制度格局的基础上，将经过实践验证、行之有效的制度上升到行政法规层面予以固化并提升，是稳定生态保护主体预期的重要举措，为生态保护补偿实践工作提供了法律依据和精准指引。
（三）生态保护补偿法制化有助于加快推进乡村生态振兴
乡村生态振兴是全面推进乡村振兴的重要任务和关键发力点。我国生态保护补偿工作一直坚持以农牧民群众为主体，通过现金补助、公益岗位、产业帮扶等多种激励手段，引导农牧民更好履行生态保护职责，为确保脱贫攻坚取得决定性胜利发挥了重要作用，也为实施乡村振兴战略奠定了坚实的生态环境基础。据统计，全国有超过2亿农牧民享受了补偿政策，特别是在西藏、青海等地区，生态保护补偿资金在农牧民年均纯收入中所占的比例高达50%。以2019年我国启动的生态综合补偿试点为例，试点期间，当地依托生态优势和资源禀赋，大力发展生态特色产业，有效带动地方和社会资金近30亿元，新增2万多个就业岗位，在促进当地生态环境保护、增强区域发展能力、带动群众增收致富等方面发挥了重要作用。通过《条例》稳定固化长效补偿机制，有利于进一步提升生态保护主体的获得感和幸福感，有助于全面促进乡村生态振兴，让美丽乡村成为现代化强国的标志、美丽中国的底色。
（四）生态保护补偿法制化有助于破解实施中的难点堵点
虽然我国已经形成了符合中国国情、具有中国特色的生态保护补偿制度体系，但由于生态保护补偿涉及面广、利益交织，实施难度较大，还存在不少矛盾和问题需要解决。首先，各方关于生态保护补偿内涵和界定尚未达成一致意见，亟需系统化、规范化的生态保护补偿制度顶层设计；其次，补偿双方对生态保护补偿的理解和诉求存在较大差异，跨行政区域的合作难题亟待破解；还有，生态保护补偿方式较为单一，补偿必谈“钱”，多元化的补偿方式仍处于起步阶段。《条例》从补偿主体、补偿对象、补偿方式等方面清晰界定了生态保护补偿的概念，通过明确各级政府的权责有助于生态保护地区与生态受益地区真正建立起利益联结机制，发挥市场机制作用，激发全社会参与生态保护的积极性，有效补充持续增加的生态保护资金需求。
（五）生态保护补偿法制化彰显我国推进生态保护的坚定决心
我国有20余部法律法规对生态保护补偿作出了规定，相对“碎片化”的体现了生态保护补偿的理念，《环境保护法》（2014年修订）明确提出国家建立、健全生态保护补偿制度，《森林法》《草原法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《水土保持法》《长江保护法》《黄河保护法》等专门法对森林、草原、海洋、水环境、水流等领域生态保护补偿提出了明确要求，但是条款规定相对原则，缺乏系统性和可操作性，并且大多是围绕某一种生态要素或为实现某一种生态环境保护目标设计，没有统一的概念和主体。《条例》对已有相关法律法规进行了整合和优化，推动生态保护补偿立法从量到质的全面提升，这是世界首部专门针对生态保护补偿的立法，也是独一无二的中国实践。
二、《条例》的核心要义及其主要制度创新
《条例》立足当前实际，既保持了现有政策制度的连续性、稳定性，又体现了创新性。
（一）确定了“1+N”的国家财政纵向补偿格局
《条例》充分吸收当前国家纵向生态保护补偿实践经验，确定了“1+N”的国家财政补偿格局，“1”是指生态功能重要区域，包括依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能重要区域，“N”是指各类重要生态环境要素，包括森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律、行政法规和国家规定的水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素。《条例》对重要生态环境要素的补偿内容做出规定，明确补偿标准需要考虑地区经济发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素，对重点生态功能区、自然保护地等重要区域的补偿做出制度安排，根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等要素对重点生态功能区实施差异化补偿，根据自然保护地类型、级别、规模和管护成效等合理确定自然保护地转移支付规模，并明确生态保护补偿资金可以统筹使用以提高补偿整体效益。通过条块结合的方式既体现了对自然资源权利人保护活动的补偿，也形成了对地方持续做好生态保护工作的激励机制。
（二）明确了横向生态保护补偿的内涵范畴和权责划分
《条例》首次提出地区间补偿的概念，作为横向生态保护补偿的“升级版”，充分体现其平衡生态受益地区与生态保护地区间利益关系，推动跨区域共建共享共治的内涵和作用。流域横向生态保护补偿是起步最早、最常见的地区间补偿，近年来，补偿模式不断优化调整，跨界断面水环境质量稳中有升，流域上下游协同治理能力明显提高，以生态补偿助推上游地区产业绿色转型初见成效。《条例》结合各地横向生态保护补偿机制试点成果，进一步明确地区间补偿机制建设的关键环节。一是再次强调中央和地方事权财权合理划分，地方是开展地区间生态保护补偿的主体，包括中央在内的上级人民政府通过组织协调、资金支持、政策倾斜等方式鼓励和引导地区间补偿机制建设。二是进一步拓展延伸了地区间生态保护补偿的内涵，在明确江河流域上下游、左右岸、干支流所在区域可开展地区间生态保护补偿之外，把重要生态环境要素所在区域以及其他生态功能重要区、重大引调水工程水源地以及沿线保护区也纳入地区间生态保护补偿范畴，同时允许地区间协议建立其他补偿机制，以多种途径推动受益地区与生态保护地区良性互动。三是结合已有的地区间生态保护补偿机制建设实践，细化了补偿机制建设的主体、补偿协议签订的主要内容和考虑因素、资金管理、组织实施、争议解决、续签事项等关键问题，为地区间生态保护补偿机制建设的权利义务关系和具体实施程序推进提供了确切的法律依据。
（三）指明了生态保护补偿资金开源的市场化路径
《条例》指出，遵循市场规律，坚持生态有价原则，明确了政府搭建平台、各方主体参与的中国特色市场化补偿路径，主要包括资源环境权益交易、生态产业发展以及市场化运作的生态保护补偿基金等。碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等资源环境权益交易是对发展机会和相应的生态产品及服务的补偿，由各市场主体以实际使用或排放额同初始配额之间的差额余缺为标的，对碳排放权、排污权、用水权等重要资源环境要素开展市场化交易，引导生态受益者对生态保护者补偿。鼓励支持生态保护与产业发展有机融合，推动生态优势转化为产业优势，让保护地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，提高生态产品价值，促进生态保护主体利益得到有效补偿。建立市场化运作的生态保护补偿基金需要强有力的制度保障，《条例》为社会投资者参与生态保护补偿提供了法律依据，有助于培育各类市场主体，引入各方资源开展多元化项目开发，形成可持续的生态保护补偿机制。
三、继续夯实《条例》的实施组织和保障体系
《条例》的出台，标志着我国生态保护补偿实践有了充分的法治保障，发挥生态保护补偿法治效能，关键在于如何全方位、全过程落实落细各项各类政策，要在以下方面强化实施组织和保障体系建设。
（一）强化组织保障，夯实协调机制
协调机制是我国生态保护补偿制度取得成功的重要体制保障。《条例》明确规定，国务院发展改革、财政、自然资源、生态环境等部门依据各自职责负责相关工作。建议充分发挥生态补偿工作部际联席会议牵头部门职责，推动有关部门形成工作合力，共同落实各项重点工作的生态保护补偿协调机制。做好工作推进的同时，也要立足本土、放眼世界，积极开展国际交流，不断吸收融合国外最新理论和实践成果，宣传推广我国生态保护补偿领域的成就和经验，讲好中国故事，提供中国方案。
（二）加大补偿力度，拓宽资金渠道
《条例》为生态保护补偿的资金保障夯实了法律基础，明确了中央财政通过国家重点生态功能区转移支付、自然保护地体系生态保护补偿、分类补偿、地区间补偿引导支持等渠道提供相应补偿资金；同时要求有关地方人民政府应当按照规定及时落实资金。在补偿资金来源得到基本保障后，建议以重点生态功能区转移支付为重点，持续加大补偿资金投入力度，推动提高相关地区居民生计水平，让生态保护者不吃亏、有干劲。在财政资金投入以外，建议充分借鉴成熟产业基金的运作经验，探索发挥生态保护补偿基金的带动作用和放大效应，以市场化手段形成生态保护补偿良性循环机制。
（三）加大技术支撑，强化激励约束
总体来说，仍然要坚持发挥政府对生态环境保护的主导作用，加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，拓宽补偿渠道。目前，生态保护补偿相关监测、统计、标准等技术体系还不完善，要有序推进相关理论和规范性技术文件的研究和制定，为开展相关工作提供扎实的基础数据和科学的操作指南。要加强从资金预算绩效管理到政策实施效果后评估的绩效评价体系建设，对生态保护补偿责任落实情况，生态保护工作成效进行综合评估，让补偿资金能见实效。此外，建议加大激励引导，对生态功能特别重要、补偿机制有创新、实施效果好、示范带动作用强的地区予以资金奖励和政策倾斜，并推动奖励资金更灵活地使用。
（四）打好政策组合拳，发展生态产品第四产业
完善与生态保护补偿相配套的财政、税收、绿色金融、绿色产品等领域的政策支持，统筹多领域生态保护补偿资金、项目，充分发挥相关政策与生态保护补偿的协同推进作用。鼓励地区间结合乡村振兴工作拓展产业扶持、人才交流等多种补偿形式，建立生态产品供给地区和消费地区基础设施、生态环境、产业发展等方面的区域联动机制。通过生态环境导向的开发（EOD）模式等鼓励和支持社会资本积极参与生态保护修复的全过程，以“生态保护修复+产业导入”、生态系统碳汇等方式获得收益，形成“谁修复、谁受益”的生态保护修复激励机制。培育有效市场，加快资源环境要素的市场化改革进程，引导地方发挥生态比较优势，找准产业定位，发展生态产品第四产业，拓宽生态产品变现渠道，增强上下游高质量发展的内生动力。
（五）厘清实施主体，提高《条例》实施效力
机制建设方面，县级以上人民政府应当加强对生态保护补偿工作的组织领导，将生态保护补偿工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全工作机制、组织和督促各级各部门开展相关工作。资金管理方面，在保障资金投入的同时，及时下达、核拨补偿资金，加强对资金落实和使用的监督管理，并按照规定实施资金预算绩效管理。维护生态保护补偿制度的权威性和严肃性。在实施保障方面，全面推进信息公开，依法接受各种监督，加大实施效果宣传，让《条例》真正成为保驾护航生态文明和美丽中国建设的法律武器。
（王金南系全国政协常委和人口资源环境委员会副主任、生态环境部环境规划院荣誉院长，中国环境科学学会理事长，中国工程院院士
刘桂环系生态环境部环境规划院首席专家，生态环境补偿研究中心主任 ）
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