专家解读 | 王敬波：对《国际邮轮在中华人民共和国港口靠港补给的规定》的解读
王敬波
2024年4月22日，国务院总理李强签署第780号国务院令，公布《国际邮轮在中华人民共和国港口靠港补给的规定》（以下简称《规定》），自2024年6月1日起施行。《规定》的制定实施对于推动我国邮轮经济高质量发展、优化营商环境和融入服务国家战略等具有重要作用和意义。
一、立法背景
现代邮轮产业的发展于20世纪60年代起兴，在进入21世纪后呈迅速发展趋势，由此“邮轮经济”(cruise economy)这一元素逐渐在国际大都市的经济发展中凸显。我国邮轮经济发展起步较晚，2004年第一艘外籍邮轮来华是一个标志性事件，邮轮经济开始在中国抢滩。有学者认为我国邮轮经济发展于2006年正式开启。2006年7月2日，意大利歌诗达邮轮公司的“爱兰歌娜”号从上海港国际客运中心启航，这是中国现代史上第一艘真正意义上的始发港国际邮轮。我国邮轮经济发展距今不过20年，发展迅猛、态势良好，我国于2018年成为亚洲最大、全球第二大邮轮客源国市场。
国际邮轮靠港补给是邮轮经济发展中的重要一环，国际邮轮靠港补给事关邮轮经济的总体性布局和发展，具体来说国际邮轮靠港补给与邮轮母港和停靠港规划建设、邮轮航线设计、港口岸上产品的资源配置、邮轮上中下游产业链协同发展等都具有紧密联系。在这一背景下，《规定》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，坚持以问题为导向，立足实际，着眼于打通“堵点”、解决“难点”，以“小切口”的立法方式，适时推动有关国际邮轮靠港补给制度的立法出台，正当其时、十分必要。
二、立法意义
一是响应国家政策，融入服务国家战略。党中央、国务院一直以来高度重视邮轮经济发展，相继出台政策文件予以支持。如中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》中提出“强化国际航运中心辐射能力……加快发展邮轮经济。”中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要(2022－2035年)》提出“拓展多样化、个性化、定制化旅游产品和服务。加快培育海岛、邮轮、低空、沙漠等旅游业态。”地方层面也出台政策文件予以支持。如上海市人民政府办公厅印发了《推进国际邮轮经济高质量发展上海行动方案（2023—2025年）》，青岛市文化和旅游局、青岛市财政局制定了《青岛市邮轮旅游高质量发展扶持措施》。因此，作为邮轮经济发展重要内容的国际邮轮靠港补给，积极融入服务中国“一带一路”建设等国家战略，推进高水平对外开放。
二是发展新质生产力，推动高质量发展。国际邮轮靠港补给可以有力促进新产业、新模式、新动能发展壮大，培育壮大新质生产力，推动邮轮经济高质量发展。邮轮经济发展可以带动邮轮上中下游产业链协同发展。举例来说，与国际邮轮靠港补给相关的补给物资包括保税油、岸电、船供物资、药品、医疗器械、免税烟草制品等。同时，推动我国实现邮轮自主设计和建造，不断提高邮轮自主知识产权建设能力。可喜的是，2024年1月1日，中国首艘国产大型邮轮“爱达·魔都”号从吴淞口国际邮轮港顺利开启首航。2024年1月21日，中国首艘国产大型邮轮“爱达·魔都”号完成三次商业航行接待游客近万人次。邮轮业加速跃升拓展新质生产力，将助推我国文旅消费及高端制造业乘风破浪，奔向高质量发展新征程。
三是优化营商环境，推进高水平对外开放。习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议强调“法治是最好的营商环境”。法治能够提供给市场主体公平、公正、透明、可预期的营商环境，通过国际邮轮靠港补给立法的出台，使国际邮轮靠港补给制度化、法治化运行，充分保护国际邮轮靠港补给中市场主体及相对人的合法权益，降低制度性交易成本。与此同时，在国际邮轮靠港补给实践中总结成熟的政策措施上升为法律制度，进而促进优化营商环境。习近平总书记在党的二十大报告中鲜明指出“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。”当前，我国邮轮业出入境存在明显的逆差，即游客输出大于游客输入，现阶段的发展特点为以游客输出为主要业务，体现出我国邮轮港口作为挂靠港的吸引力严重不足。通过国际邮轮靠港补给立法，可以促进国际邮轮企业与我国港口合作，提升我国停靠港吸引力，从而提高对外开放水平。
三、立法亮点
一是完善国际邮轮靠港补给立法，提供法治保障。从《规定》的内容可以看出，本次立法坚持以问题为导向，采取“小切口”立法方式进行立法，用以快速、精准回应国际邮轮靠港补给的立法需求，有力回应我国目前关于国际邮轮靠港补给的制度供给不足的问题，解决其中的堵点和难点。《规定》主要包括立法目的、适用范围、总体要求、畅通各类物资供船渠道、通关便利化措施、统筹发展和安全六方面内容。《规定》的制定施行，使国际邮轮靠港补给的相关政策制度公开化、透明化，给人以合理预期，能够促进有关邮轮靠港补给新质生产力培育，形成制度性保障。
二是职权明确，协同配合，权责一致。《规定》中明确相关政府管理主体职责：其一，明确国务院发展改革、交通运输主管部门和有关沿海省级人民政府的职责，包括根据全国港口布局，推进国际邮轮靠港补给配套设施建设，拓展服务功能，提升服务能力等职责；其二，明确海关总署及国务院有关部门的职责，涉及通关等职责；其三，明确国务院工业和信息化、公安、财政、商务、文化和旅游、应急管理、税务、市场监督管理、烟草专卖、移民管理等主管部门的职责，要求各部门在国际邮轮靠港补给工作中各司其职，并根据需要制定国际邮轮靠港补给便利化政策措施；其四，明确相关部门、单位之间的信息共享和协同配合。通过对职权的明确，对职权行使的监督有了法理依据和保障，确保权责一致、用权受监督。此外，政府部门也能在协同合作中提高工作效率，共同推进国际邮轮靠港补给工作。
三是打造邮轮产业链协同，服务邮轮经济发展。邮轮经济是横跨第二产业与第三产业的聚合经济，邮轮产业往往被认为是邮轮制造业、邮轮航运业、邮轮旅游业、邮轮服务业等产业部门的特定集合产业。邮轮经济上游产业链以生产制造业来驱动，中游产业链以市场作用来驱动，下游产业链以消费来主导。以上游产业链来说，加强对邮轮母港建设，创新国际邮轮码头的设计，以满足日益增多的挂靠港口的国际邮轮的需求；以中游产业链来说，通过港口建设和港口码头衍生服务产品提供，让国际邮轮公司作出市场选择设计航线，从而来华靠港；以下游产业链来说，靠港城市对港口码头衍生的邮轮旅游相关服务的提供，一方面为国际邮轮提供便利，另一方面也能促进靠港城市经济发展。这反映到我国邮轮经济发展的一个具体问题则是，当前国际邮轮公司亚洲航线在我国企业供应的物资采购和补给量占比较小，《规定》的出台将有利于这一问题的解决。
《规定》以国际邮轮靠港补给这一“小切口”推动邮轮全产业链协同发展，为国际邮轮公司及相应衍生服务产品公司提供了近距离了解感受我国国际邮轮靠港补给、港口建设和邮轮旅游服务产品的重要窗口。邮轮经济发展是一项整体性工程，以国际邮轮靠港补给为例，停靠港的基本条件包括基本接待设施、规章制度、通关政策、拥堵性、安全性、环境及气候、岸上观光产品等因素，需要邮轮经济全产业链的联动发展。《规定》中对保税油、岸电、船供物资、药品、医疗器械、免税烟草制品等船供物资作出明确细致规定；不断优化通关便利化措施，如对供应国际邮轮的中华人民共和国境内物资，可以按照一般贸易方式出口或者作为进出境运输工具物料出口；保持高质量发展和高水平安全良性互动，规定国际邮轮经营者、靠港补给物资及相关服务提供者不得危害中国国家安全、损害社会公共利益，在靠港补给活动中应当遵守中国法律法规等。《规定》通过对国际邮轮靠港补给制度的完善，将推动逐步扩大国际邮轮停靠港数量，增大我国邮轮业游客输入量，提高在我国企业供应的物资采购和补给量占比，助力优化营商环境，推进高水平对外开放。
（王敬波系黑龙江大学校长、党委副书记）
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