财政部门适用公平竞争审查制度培育新质生产力的实践与发展

（作者：北京市昌平区财政局公平竞争审查调研组

王淑红 苏青 刘强 王道菊 黄晋）

习近平同志强调指出，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。在当前全球化竞争日益激烈的背景下，培育新质生产力、塑造高质量发展新优势已成为我国经济社会发展的核心任务。新质生产力是以科技创新为核心驱动，通过技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级形成的新型生产力形态，其核心在于打破传统路径依赖，通过市场竞争激发创新活力。它契合新发展理念，代表了生产力发展的先进方向，是推动经济转型升级与可持续增长的关键力量。

然而，我国市场建设领域仍存在一些亟待解决的深层次问题，不利于培育和发展以创新驱动为核心的新质生产力。地方保护主义和市场分割现象屡禁不止，要素市场发育程度相对不足，市场监管规则与标准的统一性仍需进一步提升。这些问题对培育新质生产力形成了一定制约，主要表现为行政性干预行为对要素自由流动和市场主体创新能力的掣肘，尤其是地方保护、行业壁垒以及歧视性政策等问题依然突出。

公平竞争审查制度作为一项关键制度工具，通过有效约束政府“有形之手”，能够有力破除市场分割和地方保护，降低制度性交易成本，强化市场在资源配置中的决定性作用，同时推动公共服务质量提升和创新活力释放。这一制度的实施，将为新质生产力的培育营造更加公平、高效、开放的市场环境，助力经济高质量发展。自2016年6月国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）以来，我国公平竞争审查制度逐步完善。在2016年至2018年间，我国公平审查制度建立并初步实施，确立了“4项标准、18不得”的审查框架；在2019年至2021年间，公平竞争审查制度进一步推进和完善，公平竞争审查制度禁止的18类行为细化为55种情形，同期还通过《优化营商环境条例》以进一步推动公平竞争审查机制完善；2022年至今，公平竞争审查制度进入深化实施阶段，《反垄断法》进行了修订，将公平竞争审查制度上升为法律层面的事前规制工具，《公平竞争审查条例》随后于2024年6月通过，以进一步规范审查工作，推动制度法治化，为优化营商环境和建设全国统一大市场提供制度保障。

为全面落实我国公平竞争审查制度，各地财政部门积极建立健全审查机制，将公平竞争审查全面融入法治建设体系。多地财政部门将涉财政事项政策措施从制定到实施的全流程纳入竞争中性审查框架，以法治化手段打破行政性垄断的隐形壁垒，尤其是在政府采购、财政奖补、税收优惠、政府投资基金以及PPP项目等关键领域，创新性地建立预警机制，对可能扭曲市场竞争的政策条款实施分类分级管理。这些审查机制有效提升了政策措施制定的透明度和科学性，为营造公平、高效的市场竞争环境提供了有力保障。

财政部门强化实施公平竞争审查制度有助于发展新质生产力，形成同新质生产力更相适应的生产关系。一是实施公平竞争审查制度能够通过清理和规范妨碍公平竞争的政策措施，为新质生产力的发展营造了更加公平、透明、可预期的政策环境。这种环境有助于打破行政性垄断和市场壁垒，保障各类市场主体平等获取创新资源，激发企业的创新活力和动力。二是实施公平竞争审查制度能够促进创新要素的自由流动和优化配置。实施公平竞争审查制度通过破除地方保护和市场分割，使得技术、人才、资金等创新要素能够更加顺畅地流向新质生产力领域，为新技术的研发、新产业的培育和新模式的探索提供了充足的要素支持。三是实施公平竞争审查制度有助于构建更加完善的产业链条，并通过促进产业链上下游企业的公平竞争，推动产业链各环节的协同发展和创新，提高产业链的整体效率和竞争力，为新质生产力的培育和发展提供有力支撑。

当前，财政部门适用公平竞争审查制度仍面临一定的挑战。首先，各地财政部门对涉财政事项政策措施的“自我审查”存在差异化审查结果，这影响了公平竞争审查规则和标准的统一。其次，地方财政竞争关系给各地涉财政事项政策措施的公平竞争审查工作带来了一定的影响。第三，部分拟出台的涉财政事项政策措施的立法依据位阶仍然不高，缺乏法律、行政法规或者国务院规定等高位阶法律文件作为依据。第四，部分地区财政部门在拟出台政策措施起草说明中未对重要条款作详细说明和特别解释，缺乏必要性和可行性分析等。第五，一些地方财政部门在绝大多数制发的政策措施中也没有对实施期限给予明确规定，缺乏动态管理和实施效果评估等科学化分析程序。

有鉴于此，有必要从以下五个方面进一步完善我国公平竞争审查制度，因地制宜促进发展新质生产力：

一是加快统一公平竞争审查实施机制和标准。公平竞争制度是实现资源配置效率最优化和效益最大化的重要保障。当前，《公平竞争审查条例》和《公平竞争审查条例实施办法》已正式施行，这为我国保护和促进公平竞争、建设全国统一大市场提供了坚实的法治保障。下一步有必要加快制定《公平竞争审查指引》，补强“自我审查”机制的不足，并结合公平竞争审查标准和各地落实公平竞争审查的情况，补充公平竞争审查违法案例，完善公平竞争审查例外情形适用场景，促进公平竞争审查工作，从而更好地培育新质生产力、防止排除限制竞争的政策措施出台。

二是进一步捋顺地方财政竞争关系。首先，强化地方政府竞争发展模式下的产业、财政奖补等政策的公平竞争审查，努力消除全国统一大市场的人为障碍。其次，强调以公平、合理和无歧视为原则制定产业政策，明确产业政策的实现目标、使用条件、范围和实现效果，以普惠代替特惠，维护公平市场竞争环境。第三，突出全国统一大市场下产业政策的国家主导作用，地方产业政策服务于国家产业政策，地方产业政策与区域间经济社会发展协同。

三是完善拟出台涉财政事项政策措施的立法依据。首先，完善拟出台涉财事项政策措施的立法依据，才能保证政策措施出台于法有据。各地财政部门应审慎考虑市场与政府的边界，处理好市场与政府的关系，将有限的财政资源投入到基本公共服务、基础设施建设、高等教育、科技创新等领域，从而更好发挥政府作用，弥补市场失灵。其次，加快促进拟出台的涉财政事项政策措施与行业法律等衔接。例如，在教育领域，应注意与《教育法》等上位法律的衔接；在科研支持领域，应注意与《科学技术进步法》等上位法律的衔接；在老旧城区改造领域，拟出台政策措施应注意与《城市房地产管理法》等上位法律的衔接；涉及中小企业促进的，拟出台的涉财政事项的政策措施应当注意与《中小企业促进法》等法律和地方性法规的衔接。第三，积极推动地方层面立法工作。考虑到在当前快速发展的城镇化过程中，各地区在城市综合治理、民生保障等方面还缺乏一些具体制度，有必要结合涉财政事项政策措施公平竞争审查中发现的情况推进各地区地方法规制定和完善的各项工作，因地制宜发展新质生产力，为地方经济社会高质量发展提供法治支撑和保障。

四是进一步详细说明和解释政策措施的重要条款。建议在拟议政策措施的起草说明中详细解释重要条款，特别是那些在相关市场内影响或者可能影响公平竞争的重要条款，能够使各起草单位拉紧增进社会总福祉但不以牺牲公平竞争为代价这根弦，从而避免出现政府部门不当干预市场机制进而扭曲竞争的可能性。

五是明确规定涉财政事项政策措施的实施期限。与法律、行政法规和国务院规定相比，涉财事项政策措施存在一定的技术性、专事专办等特点。阶段性动态调整应当成为完善该类政策措施的当然之举。为此，有必要明确涉财政事项政策措施的实施期限并通过评估以动态调整，保证该类政策措施的先进性和时效性以强化其实施效果。