解读丨通过政府有效投资激发社会投资活力
《政府投资条例》(以下简称条例)规定，政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主，对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采用投资补助、贷款贴息等方式。同时，条例还明确了政府投资的范围及原则、决策程序、投资计划、项目实施、事中事后监管等具体要求，这对于激发社会投资活力，引导和带动社会资本扩大有效投资，促进稳增长、调结构、补短板、惠民生，必将产生重大而深远的影响。
正确处理政府投资和社会投资的关系
近年来，我国固定资产投资增长速度呈现持续下滑的趋势。全社会固定资产投资2006-2010年期间年均增长18%，2011-2015年期间年均增长12.5%，2015-2018年，分别增长10.0%、8.1%、7.2%、5.4%。我国基础设施投资增长速度则从2017年的19%下降到2018年的3.8%，呈现出明显的下滑趋势。投资增长速度的不断下滑，使得维持经济持续增长势头的努力面临较大压力。越是面临压力，越要保持定力，坚决管住“看得见的手”，发挥市场在资源配置中的决定性作用，依靠市场机制提高经济效率和投资质量。
条例所称政府投资，是指在中国境内使用政府预算安排的资金所进行的新建、扩建、改建、技术改造等固定资产投资建设活动。社会投资则指各类企业不使用政府预算资金所进行的投资建设活动。如何处理好政府投资和社会投资之间的关系，通过政府有效投资激发社会投资活力，而不是政府投资对社会投资形成不合理的挤出效应，条例对此做出了明确的制度安排。条例第三条明确了政府投资的范围，即政府投资资金应该投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域，以非经营性项目为主。
条例对政府投资范围和方式所提出的规范性要求，有利于引导正确处理政府投资和社会投资之间的关系，强调更加重视发挥政府投资在补短板、增效率、强基础、转机制等方面的导向性作用，带动和激活社会投资活力，共同激发投资拉动经济社会持续健康发展的内生动力，通过高质量的投资撬动高质量的经济社会发展，为供给侧结构性改革及实现我国投资建设领域高质量发展创造宽松稳定的政策环境。
发挥直接投资方式的基础性作用
条例规定，政府投资主要应以直接投资的方式按项目进行安排，政府直接投资应投向具有公益性质的非经营性项目。这表明今后我国政府直接投资将是政府投资的主导方式。
合理安排和利用政府直接投资，不仅可以有效满足非经营性基础设施建设和公共服务需求，还可为经营性企业投资创造必要的基础设施和外部环境条件，从而能够有效激发社会投资活力。具体表现为：一是发挥直接投资对改善社会投资环境的基础性作用，包括改善区域经济、社会发展的硬件和软环境条件，提高社会投资的便利性。二是发挥直接投资对社会投资方向布局的引导作用，完善区域空间布局，优化区域成本结构，促进区域公共服务均等化。三是发挥直接投资对社会投资活动的支撑性作用，弥补农业和农村、生态环境保护、重大科技进步等环节的短板，促进相关产业发展，发挥政府投资激发社会投资活力的基础性作用。
发挥资本金注入方式的带动作用
和非经营性项目不同，经营性项目实行资本金制度，这是我国对固定资产投资进行调控的重要制度。项目资本金的筹措，成为经营性项目投资建设所关注的核心问题。自1996年我国试行项目资本金制度以来，根据宏观经济调控的需要，各行业项目资本金最低比例于2004年、2009年和2015年分别进行了三次调整。2019年3月，李克强总理在政府工作报告中再次强调“适当降低基础设施等项目资本金比例”，旨在通过动态调整投资项目的最低资本金比例，有效平抑经济周期波动，发挥资本金在稳预期、促增长、调结构和防风险中的杠杆作用，更大限度地提振信心和稳定投资。
条例规定，对于确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式进行政府投资。这里重点强调两点：一是今后政府资金仍然可以投向经营性项目，但投资范围和规模将受到严格限制。二是政府投资的经营性项目，虽然可以采取不同方式，但资本金注入应是主要方式。
政府资本金注入方式的使用，应重视发挥其杠杆调控和带动作用：一是发展导向作用。资本金注入是政府对项目资金的“硬”投入，明确反映了政府的投资政策导向和引导方向，是国家产业政策投资布局的直接显示，直接代表了该项目属于国家鼓励发展的行业或领域。二是资金引导作用。政府以资本金方式注入的项目，政府资金注入规模和股权比例不一定很高，但政府资本金注入具有直接的增信带动作用，对于引导社会资本和金融机构资金投向具有重要示范作用。三是引导深化投融资体制改革创新。政府通过资本金注入引导多元化投资主体参与经营性项目投资建设，对于打破基础设施投融资领域的垄断局面，发展混合所有制经济均具有促进和带动作用。
规范使用其他投资方式
采用投资补助和贷款贴息等方式对经营性项目进行政府补贴，具有提升拟建项目可融资性，对项目公司进行增信，提高项目投资回报能力及银行贷款本金和利息偿还能力等多方面的作用，是激发社会投资活力非常有效的重要手段。条例规定，对于确需支持的经营性项目，可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。这里重点强调三点：一是对于经营性项目，今后政府投资除采用资本金注入方式之外，还可以采用投资补助、贷款贴息等方式进行投资建设。二是采用投资补助、贷款贴息等方式进行投资建设的政府投资项目，仅限于经营性项目。三是政府投资补助和贷款贴息的使用范围和规模将受到严格限制，必须规范使用。
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