专家解读|吴璟桉：向世界展现中国市场化改革的决心和步伐 使中国进一步释放市场活力和社会创造力
上海社会科学院城市经济研究室副主任 吴璟桉
日前，国务院公布了《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）。《条例》共7章72条，涵盖市场主体保护、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障等，内容非常丰富。《条例》出台对中国经济发展具有重大意义。
一、《条例》出台释放了三大积极信号
《条例》出台具有重要的实践意义和立法价值，是新时代一次标志性的立法探索。具体释放了三个信号：
一是标志着我国经济发展模式从“要素投入驱动”，向“市场高效运行”加快升级。随着中国经济快速发展，近年来许多城市出现制造业民工荒、人才争夺大战等现象。向“要素投入”要发展越来越难，向“资源配置”升级逐步成为发展方向共识。发挥市场配置资源的决定性作用，可以让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。这就需要营造良好的营商环境——让有意愿、有能力的企业和个人无障碍的进入市场、获得资源，在各类市场主体的平等竞争中，脱颖而出并发展壮大。
二是标志着我国制度建设思维从“跟随学习型”向“创新引领型”探索升级。中国的改革开放，历来注重学习借鉴西方市场经济成熟经验。世界银行有成熟的营商环境评价体系。根据世行《2020营商环境报告》，在全球190个经济体中, 中国营商环境在去年由第78位大幅跃升至第46位基础上，又进一步跃升至31位，连续两年跻身营商环境改善排名前十。《条例》吸收了世界银行营商环境评价经验，将企业开办、登记财产、办理破产等纳入《条例》之中；同时又创新扩展了融合线上线下服务、提升政务服务水平等大量具有中国特色的营商环境内容，为全球营商环境优化探索提供了新的框架示范。
三是标志着我国营商环境规则从“实践探索”向“立法规范”赋权升级。近年来，围绕“放管服”工作部署，全国开展了一系列营商环境实践探索，如打造全国政务服务“一张网”，推行“双随机、一公开”监管等。又如地方探索中，有上海自贸试验区改革中的“证照分离”和“单一窗口”、浙江“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”等等。《条例》将近年来全国和地方已经普遍实行的成熟经验和有益探索进行归纳提炼纳入《条例》，对缺乏明确法律依据的做法，通过相关制度设计提供法律法规支撑，是结合本国国情、发挥制度优势、弘扬首创精神的一项创举，向世界彰显了中国继续大力推进市场化改革的决心和力度。
二、《条例》出台体现了三大发展思维
（一）市场思维。《条例》聚焦痛点堵点关键点问题，更加充分地发挥市场配置资源的决定性作用：一是破除市场准入和市场退出障碍。《条例》要求进一步优化市场主体注销办理流程，精简申请材料、压缩办理时间、降低注销成本，推动解决市场主体“退出难”问题。二是强调平等对待各类市场主体。《条例》明确，国家依法保护各类市场主体在使用要素、享受支持政策、参与招标投标和政府采购等方面的平等待遇。三是聚焦落实减税降费政策。《条例》明确，各地区、各部门应当严格落实国家各项减税降费政策，保障减税降费政策全面、及时惠及市场主体，并对设立涉企收费作出严格限制，切实降低市场主体经营成本。四是解决“融资难、融资贵”问题。《条例》明确，鼓励和支持金融机构加大对民营企业和中小企业支持力度，降低民营企业和中小企业融资综合成本，不得对民营企业和中小企业设置歧视性要求。
(二)法治思维。法治是最好的营商环境，要在法治框架内调整各类市场主体的利益关系：一是明确最大限度减少政府对市场的直接干预。如《条例》规定进一步精简行政许可和审批，对确需保留的许可、证明等事项推行告知承诺制，严控新设行政许可。二是明确各类主体的行为边界。如《条例》规定各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。行政机关所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，原则上不得开展与本机关所负责行政审批相关的中介服务。三是提供稳定可预期的政策环境。《条例》规定，制定出台法规政策应当结合实际为市场主体留出必要的适应调整期，并加强统筹协调、合理把握出台节奏、全面评估政策效果，避免因政策叠加或相互不协调对市场主体正常生产经营活动造成不利影响。四是为市场主体提供全方位保护。《条例》提出，依法保护市场主体经营自主权、财产权和其他合法权益，保护企业经营者人身和财产安全。任何单位和个人不得强制或者变相强制市场主体参加评比、达标、表彰、培训、考核、考试等活动，不得借此向市场主体收费或者变相收费。
（三）民本思维。《条例》以人民为中心谋划改革，让人民群众进一步增强获得感、幸福感、安全感：一是推进马上办、网上办、就近办、一次办。《条例》明确政府及其有关部门应当推行当场办结、一次办结、限时办结的服务模式，实现集中办理、就近办理、网上办理、异地可办。二是推进重点领域服务便利化。《条例》对标国际一流标准，推广国内最佳实践，对提升办理建筑许可、跨境贸易、纳税、不动产登记等与市场主体生产经营活动密切相关的重点领域政务服务便利化程度提出具体要求，为相关领域深化改革提供了目标指引。三是推动创新监管方式。《条例》明确，除直接涉及公共安全和群众生命健康等特殊行业、重点领域外，都要实行“双随机、一公开”监管。推行“互联网+监管”。对新兴产业实行包容审慎监管。四是推动规范执法行为。《条例》明确，行政执法应当依法慎重实施行政强制，减少对市场主体正常生产经营活动的影响，不得随意采取要求市场主体普遍停产、停业的措施，避免执法“一刀切”。
三、《条例》内容具有五大核心亮点
《条例》内容亮点纷呈，集中起来有五大类：
亮点一：与新兴技术相结合。《条例》中多处强调利用互联网、大数据等新技术，提高政府服务与管理水平。如，《条例》提出加快建设全国一体化在线政务服务平台，原则上全国范围内所有政务服务事项全纳入该平台“一网通办”。又如，《条例》规定依托国家统一在线监管系统，推行非现场监管模式，提升监管精准化、智能化水平等。
亮点二：与制度创新相结合。《条例》不仅是对过去相关政策、经验的进一步强化或落实，而且提出了许多创新的制度条款。如，《条例》提出，通过整合实施行政许可的方式，优化审批服务。又如，《条例》提出创新和完善信用监管，强化信用监管的支撑保障，不断提升信用监管效能等。
亮点三：与评价追责相结合。《条例》不是倡导性的，而是具有法律强制性。如《条例》规定，国家建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系，发挥营商环境评价对优化营商环境的引领和督促作用。又如，《条例》明确对于政府和有关部门及其工作人员未履行优化营商环境职责或者损害营商环境的，将依法依规追究责任。
亮点四：与社会共治相结合。《条例》坚持政府主导和社会共治相结合的起草思路，不仅明确各级政府和相关部门的职责，而且注重发挥市场主体、行业协会商会等各方面作用。如，《条例》要求政府及其有关部门构建亲清新型政商关系，建立畅通有效的政企沟通机制、及时听取市场主体的反映和诉求。又如，行政法规、规章、行政规范性文件的制定要充分听取市场主体、行业协会商会的意见等。
亮点五：与改革赋权相结合。《条例》明确，国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，依法积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施；对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任，这就为各地区、各部门主动对标先进、发挥首创精神提供了保障，有助于形成竞相推进优化营商环境的生动局面。
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