专家解读丨常凯：保障工程建设领域农民工工资支付的系统工程——《保障农民工工资支付条例》解读
中国人民大学劳动人事学院教授 常凯
国务院颁布的《保障农民工工资支付条例》（以下简称《条例》），是完善我国劳动法制、健全工资支付保障制度的一部重要行政法规，也是我国第一次为保障农民工群体权益制定的专门法规。其出台背景是要解决农民工欠薪问题，保障农民工劳有所得，维护社会公平正义。《条例》很重要的一个特点是，坚持问题导向和目标导向，聚焦农民工欠薪突出的工程建设领域，以根治欠薪为直接目标构建了一套完整具体的制度体系，主要体现就是《条例》第四章“工程建设领域特别规定”。该章共15条，对于工程建设领域农民工工资支付的要求、程序、做法等作了详细具体的规定。这些规定，对各地贯彻落实《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）、建立健全保障农民工工资支付制度的经验做法作了总结提炼，具有很强的针对性、可操作性。
第四章规定的保障工程建设领域农民工工资支付制度体系，主要包括五个方面的内容，即分账管理、工资专户、总包代发、农民工实名制、维权告示。这五项制度，从保障工资来源（从哪来）、确保工资安全（放在哪）、明确发放主体（谁来发）、保障发放到人（发给谁）、加强监督（谁监督）等工资支付全环节进行制度设计，形成了一套适合工程建设领域的系统的工资支付保障体系，对解决工程建设领域中市场秩序和劳动用工不规范导致的欠薪问题有很强的针对性。
一是分账管理制度。分账管理是指将工程款中的人工费用（工资款）单独列账并予以保障。由于工程建设行业的许多建筑承包商需要预先垫付资金或原材料及劳动力，才能获得施工项目。在这期间，劳动者平时只能发一些生活费，到了年关休工或工程结束才能结算工资。劳动者的工资和工程款绑在一起，总承包商拿不到工程款项，下面层层分包的施工队也拿不到钱，致使工人被集体欠薪。解决这一问题，必须从源头上保障工资的来源并明确相关责任。对此，《条例》确定了工资与工程款分账管理的制度，规定：政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。建设单位与施工总承包单位依法订立书面工程施工合同，应当约定工程款计量周期、工程款进度结算办法以及人工费用拨付周期，并按照保障农民工工资按时足额支付的要求约定人工费用。人工费用拨付周期不得超过1个月。为防止建设单位拖欠工程款，《条例》还规定，建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。同时，为及时解决企业无力支付或拒不支付拖欠的农民工工资，《条例》还规定了工资保证金制度，施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金或者以金融机构保函替代，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资。以上规定可以有效地保证工程建设行业农民工工资来源，防止出现欠薪时无钱可发的问题。
二是农民工工资专用账户制度。农民工工资专用账户是指施工总承包单位开设的，专项用于农民工工资相关款项存储和发放的账户。由于工程建设行业层层分包的不规范现象和用工特点，以往农民工工资发放经常处于一种多头的零散无序状态，甚至对工资是否发放以及发放数额都无法搞清。针对这一问题，《条例》规定，施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资。建设方将支付给施工方的工资款项以及工资发放都直接通过工资专户，以有效地管理和监督农民工工资发放全过程。银行一旦发现资金未按约拨付等情况，及时通知施工总承包单位，由施工总承包单位报告人力资源社会保障行政部门和相关行业工程建设主管部门，并纳入欠薪预警系统。为保证工资专户的稳定和安全，《条例》还特别规定，除法律另有规定外，专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨。
三是总包代发工资制度。总包代发工资是指在农民工工资发放程序上，以与建设方签订协议的工程承包方为主体设立银行账户，并负责将工资通过该账户打入用于支付农民工工资的银行账户所绑定的农民工本人社会保障卡或者银行卡。这一规定的重要意义就是针对建设市场中存在的层层转包、违法分包等不规范现象，减少中间层次，克服层层转包容易发生欠薪的弊端，使得农民工可以在总承包单位的工资专户上，直接获得工资。为此《条例》规定，工程建设领域推行分包单位农民工工资委托施工总承包单位代发制度。在工资发放的过程中，分包单位负责按月考核农民工工作量并编制工资支付表，经农民工本人签字确认，与当月工程进度等一并报施工总承包单位。施工总承包单位根据分包单位编制的工资支付表，经专用账户直接支付到农民工银行账户，并向分包单位提供代发工资凭证。
四是农民工实名管理制度。农民工实名制是指对工程建设企业所招用工人的从业、培训、技能和权益保障等，以真实身份信息认证方式进行综合管理的制度。实名制的提出，源于在一个高度分散、流动的工程建设行业劳动力市场中，层层分包的用工机制使得管理和作业两层分离，劳动者不知道究竟谁是他的直接工作单位，单位也搞不清楚自己的职工是哪些人。准确认定劳动者的身份是规范工资支付的前提，因为要保证工资直接发放到劳动者手中，就必须搞清楚劳动者的个人信息，包括基本信息（身份、文化程度、工种、技能等级和基本安全培训等）和从业信息（工作岗位、劳动合同签订、考勤、工资支付和从业记录等）等。为了规范工程建设领域劳动用工管理，《条例》明确要求，没有订立劳动合同并实名登记，不得进入项目现场施工。同时要求施工总承包单位应当在工程项目部配备劳资专管员，对分包单位劳动用工实施监督管理，掌握现场用工、考勤、工资支付等情况，审核分包单位编制的农民工工资支付表。
五是维权告示制度。为引导劳动者依法及时维权，《条例》规定了维权信息告示制度，要求施工总承包单位应当在施工现场醒目位置设立维权信息告示牌，明示下列事项：（一）建设单位、施工总承包单位及所在项目部、分包单位、相关行业工程建设主管部门、劳资专管员等基本信息；（二）当地最低工资标准、工资支付日期等基本信息；（三）投诉举报电话、劳动争议调解仲裁申请渠道、法律援助申请渠道、12348公共法律服务热线等信息。
这些制度措施的落地实施，必将进一步规范工程建设领域人工费用拨付、用工管理和工资支付行为，为确保付出辛劳的农民工拿到工资提供强有力的法治保障。
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