专家解读 | 杨占新：严格监管 严厉处罚——建立权威性和可操作性并重的法律责任制度
杨占新 河北省市场监督管理局综合规划处副处长
《化妆品监督管理条例》(以下简称《条例》)加大了对违法行为的处罚力度，细化了法律责任，增加了处罚到人的规定，落实“最严厉的处罚”要求，体现了权威性和可操作性并重的思路。《条例》对加强化妆品监督管理，保证化妆品质量安全，保障消费者健康，促进化妆品产业健康发展必将发挥重要作用。
一、加大对违法行为的处罚力度
(一)综合运用多种处罚措施。《条例》设定的处罚种类包括警告、没收、罚款、责令停产停业整顿、吊销许可证件、一定期限内不办(受)理许可申请、从业禁止等。为确保处罚决定切实履行，还规定了境外化妆品注册人、备案人拒不履行行政处罚决定的，10年内禁止其化妆品进口。
(二)大幅度提高罚款额度。罚款基数由“违法所得”调整为“货值金额”，规定了最低罚款额度，最高罚款幅度提高到30倍。比如未经许可从事化妆品生产活动、生产未经注册的特殊化妆品、使用禁止用于化妆品生产的原料生产化妆品三种情形，由《化妆品卫生监督条例》规定的“可以处违法所得3到5倍的罚款”提高到“并处货值金额15倍以上30倍以下罚款”(第59条)。
(三)对严重违法行为实行“处罚到人”。《条例》第59、60、61、62、64、65、71条有7处规定了对违法单位的法定代表人或者主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处其上一年度从本单位取得收入1至5倍或1到3万元罚款的处罚，并对前述四种人员分别规定了终身禁止或10年内、5年内禁止从事化妆品生产经营活动的处罚。
(四)注重与《刑法》的紧密衔接。《条例》中“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的表述共7处。分别是第59、60、64、69、71、74、75条。涉及的罪名主要包括生产、销售不符合卫生标准的化妆品罪，生产、销售伪劣产品罪，虚假广告罪，伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪，假冒注册商标罪，销售假冒注册商标的商品罪等。
此外，《条例》还规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。
二、细化违法行为的处罚情形
(一)法条数量大幅增加。《条例》用了18条、4188字、近全文三分之一的篇幅，对有关法律责任进行了规定，整合了《化妆品卫生监督条例》和《化妆品卫生监督条例实施细则》的有关规定，与《化妆品卫生监督条例》的9条法律责任相比增加了一倍。
(二)法条内容更加细化。《条例》结合近30年执法实践和当前化妆品市场存在的突出问题，凡是对生产经营者设定禁止性规定和义务性条款规定的，在法律责任部分均设定了法律责任。特别是在处罚较重的59条至62条，分项列举了一共19种违法情形。法律责任设置全面涵盖各种违法情形，规范执法自由裁量权。
(三)回应执法实践关切。《条例》对《化妆品卫生监督条例》未明确的美容美发机构、宾馆等擅自配制化妆品、生产经营不符合强制性技术规范的化妆品、更改化妆品使用期限、虚假申报注册备案等行为，均作出了明确处罚规定。
(四)注重与相关法律衔接。《条例》注重与有关法律和其他行政法规的衔接，没有“包打天下”。《条例》规定了化妆品广告违法行为按照《广告法》处罚、电子商务违法行为按照《电子商务法》处罚、检验机构出具虚假报告由认证认可监督管理部门处罚、违反治安管理行为由公安机关处罚。
三、围绕立法目的，体现实事求是
(一)对化妆品经营环节体现宽进严管。《条例》按照国务院“放管服”要求，为促进行业发展，没有设定化妆品经营许可或备案，也没有对化妆品电子商务经营者另行设定许可或备案要求。但在法律责任方面对经营者设定了一系列法律责任，体现宽进严管。同时规定对电子商务平台经营者相关违法行为由省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门依照《电子商务法》的规定给予处罚。
(二)从轻设定了标签瑕疵责任。处罚尽管必要，但不是最终目的，处罚与教育相结合是行政处罚的基本原则。为此，《条例》借鉴《食品安全法》有关规定，结合化妆品行业现状，对标签瑕疵在第61条第二款作了“生产经营的化妆品的标签存在瑕疵但不影响质量安全且不会对消费者造成误导的，由负责药品监督管理的部门责令改正;拒不改正的，处2000元以下罚款”的规定，体现了责罚相当。
(三)设定了经营者有条件免责条款。作为化妆品经营者在履职尽责情况下经营了不合格化妆品，不存在主观过错，没必要对其实施处罚，即使处罚也难以达到立法目的，甚至起反作用。为此，《条例》68条规定“化妆品经营者履行了本条例规定的进货查验记录等义务，有证据证明其不知道所采购的化妆品是不符合强制性国家标准、技术规范或者不符合化妆品注册、备案资料载明的技术要求的，收缴其经营的不符合强制性国家标准、技术规范或者不符合化妆品注册、备案资料载明的技术要求的化妆品，可以免除行政处罚。”
总之，《条例》有关法律责任的规定充分体现了权威性和可操作性并重。在化妆品监管工作中还需要执法人员紧紧围绕《条例》的立法目的，特别是结合《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》，把握正确执法方向，妥善解决执法实践遇到的各种问题。
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