专家解读|周学峰：构建及时支付制度体系 依法保障中小企业合法权益

北京航空航天大学法学院教授 周学峰

国务院新近颁布的《保障中小企业款项支付条例》（以下简称《条例》），系我国为治理拖欠款项难题、保障中小企业合法权益的一部专门性行政法规，亦是落实《中共中央、国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》所提出的“建立清理和防止拖欠账款长效机制”和“加快及时支付款项有关立法”的重要措施，旨在从源头出发建立一套防止机关、事业单位和大型企业拖欠中小企业款项的法律制度，总结实践中解决拖欠款项问题的经验并予以制度化。

从适用范围来看，首先，《条例》不仅适用于机关、事业单位、大型企业与中小企业之间的交易，使用财政资金从中小企业实施采购的团体组织亦应参照执行；其次，《条例》所规制的款项支付，限于因货物、工程或者服务交易而产生的支付义务，而不包括因借款、发行债券等金融活动而产生的债务纠纷；第三，仅当交易中的收款权利人为中小企业时，才适用该《条例》，而不适用于付款义务人为中小企业。

从规制方式来看，《条例》具有两大突出特点。一是基于保护中小企业合法权益的目的，对交易当事人之间的合同约定进行了必要的限制。二是考虑到商事活动的复杂性，区分了机关等公法人与大型企业两类不同主体，前者因使用财政资金且通常不以从事商业活动为主业，因而受到了更为严格的约束，而大型企业作为从事商事活动的私主体所受约束则相对宽松，相关规则也具有一定的灵活度。

从具体内容看，“及时支付”是《条例》的核心。为了实现这一目标，《条例》采取了多项保障措施。

首先，强化预算约束。实践中许多账款拖欠的发生往往是因为机关、事业单位在缺乏财政预算保障的情况下实施采购而导致的，为此，《条例》明确禁止机关、事业单位在无预算、超预算的情况下实施采购，强调应严格按照批准的预算执行采购和付款。政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设。

其次，确立了最长付款期限制度。实践中一些机关、事业单位经常利用其在交易中的优势地位强行在合同中设定较长的付款期限，使中小企业无法追究其违约责任。为解决这一问题，《条例》明确规定，机关、事业单位应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项，合同约定的付款期限最长不得超过60日。鉴于商事交易的复杂性，《条例》对于大型企业的付款期限未作硬性规定；鉴于合同标的的多样性和检验的复杂性，《条例》对于检验、验收期限亦未做硬性规定，尽管如此，机关、事业单位和大型企业仍应本着公平交易和诚实信用的原则，在订立合同时与中小企业协商约定合理的期限，并应及时进行验收、结算和支付。

第三，对付款方式作了限制。实践中一些机关、事业单位和大型企业在向中小企业付款时经常使用远期商业汇票的方式进行支付，从而变相地延长了付款期限，对此，《条例》规定使用商业汇票等非现金支付方式支付款项时，应当在合同中明确约定，并不得强制中小企业接受商业汇票，不得变相延长付款期限，此外，《条例》还规定了机关、事业单位违反上述规定应当承担的法律责任。

第四，禁止非法限定保证金的形式。中小企业在参与招投标、承揽建设工程等经营活动中有时依照法律规定或交易习惯需要向对方提交保证金，保证期限届满后才可请求返还。未及时返还保证金亦属于常见的拖欠款项的一种方式。为解决此问题，《条例》规定机关、事业单位和大型企业在收取保证金时，应当允许中小企业以提供保函等非现金方式提供保证，不得将保证金的形式限定为现金。此项措施将会大量减少迟延返还保证金现象的发生。

第五，禁止以不正当理由拖延支付款项。实践中，付款义务人拖延支付到期款项的理由可谓五花八门，《条例》对一些典型的不正当理由进行了明令禁止，例如，法定代表人或者主要负责人变更（“新官不理旧账”）、未完成内部付款流程等事由。此外，《条例》还禁止单方面要求将审计机关的审计结果作为结算依据，该情形常发生在付款义务人为机关、事业单位和国有大型企业时，并多发生在建设工程领域。单方面要求将审计结果作为结算依据的不合理之处在于：一是审计周期较长，有可能超出了合同约定的付款期限；二是审计结果有可能与招投标确定的价款或合同约定的价款不一致，从而导致招投标程序被虚置、合同约定不被尊重。至于合同对于审计要求事先已作出明确约定，或者存在法律、行政法规的强制性规定时，双方当事人事先对此已有明确预期，并可基于该前提来商谈其他合同条款，这种情况下，可以将审计结果作为结算依据。

第六，规定了最低逾期利率。依照合同法原理，付款义务人迟延支付款项的，应当支付逾期利息，但逾期利率可由交易当事人自由约定。然而，当交易中的一方处于强势地位时，有可能在订立合同时强迫处于弱势的一方接受较低的逾期利率。为了保护中小企业的合法权益和交易的公平性，《条例》对合同中关于逾期利率条款的约定作了限定，即机关、事业单位和大型企业在与中小企业进行交易时，所约定的逾期利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率。如果当事人在合同中未对逾期利率作出约定，则按每日万分之五的利率支付逾期利息。

第七，规定了强制信息披露制度。《条例》要求机关和事业单位应通过网站、报刊等方式公开上一年度对中小企业的逾期付款信息，而大型企业则应在企业年度报告中进行披露。该规定的意义不仅在于强化公众监督，还可以为中小企业在选择交易对象时提供指引，避免与那些信用差、拖欠金额高的机关或企事业单位进行交易。

第八，规定了信用惩戒制度。包括两方面：一是大型企业依《条例》作出的关于逾期付款的信息披露，应当纳入到企业信用信息公示系统中，从而会影响社会对该企业的信用评价。二是机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项情节严重的，相关失信信息将被纳入到全国信用信息共享平台，并有可能会受到失信惩戒。

第九，规定了投诉处理程序。《条例》为被拖欠的中小企业提供了行政救济程序，即投诉处理程序。《条例》总结清理拖欠民营企业账款的实践经验，将“属地管理、分级负责、谁主管谁负责”的原则予以制度化。

总的来看，《条例》贯彻了保护中小企业合法权益的精神，细化了中小企业促进法中的相关规定并增强了可操作性，构建了一套以及时支付为中心的规则体系，为解决拖欠款项问题提供了制度化工具，为中小企业维护自身合法权益提供了法律保障。