专家解读 | 张德元：以法为绳 扎紧全社会节约用水的“水龙头”
张德元 (国家发展改革委宏观院体改所循环经济研究室主任)
我国是严重缺水国家，人均水资源占有量仅为世界平均水平的35%，水资源供需矛盾突出，水生态环境安全面临较大挑战。面对严峻的水资源短缺形势，着力解决用水粗放、浪费严重等问题，构建完善水资源可持续利用的体制机制，事关中华民族的永续发展。近日，国务院公布了《节约用水条例》（以下简称《条例》），为促进全社会节约用水，保障国家水安全夯实了法律基础，巩固了绿色可持续发展的法律基石。
一、实施水资源总量和强度“双控”管理，划定用水“红线”
水作为生命之源、生产之基，是人类生产生活必不可少的核心要素。但是长期以来，由于用水管理不到位，各地和各类用水主体在用水时存在随意用水、不合理抢占水资源等粗放式用水问题，甚至西北干旱地区都出现了违规建设“景观湖”等问题，给全社会用水安全带来威胁。
《条例》规定了“用水总量控制制度”，筑牢全社会用水安全的“坚固堤坝”。《条例》规定，国家有关部门制定全国主要农作物、重点工业产品和服务业等重点用水领域的用水定额，省级人民政府制定地方用水定额，县级以上地方人民政府水行政主管部门根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案、地下水控制指标等确定的可供本行政区域使用的水量，制定本行政区域的年度用水计划，从而为缺水地区和重点用水企业的用水行为明确了总量“上限”。
《条例》规定了“用水强度管理制度”，打造各类用水主体节约用水“指挥棒”。《条例》抓住用水产品这个“牛鼻子”，提出实行水效标识管理制度，并开展节水产品认证，让老百姓能清楚地了解所购产品的节水效果，践行绿色生活理念。同时，《条例》规定，国家有关部门要健全节水标准体系，制定发布高耗水技术、工艺、设备和产品名录，明确了广大消费者和相关用水主体节约用水的“下限”。
二、强化用水计量，让用水多少不再是一笔“糊涂账”
长期以来，各地无计量粗放用水的现象还大量存在，有些农村地区农业灌溉计量用水普及率偏低，“用水多少一个样”严重制约了用水主体的节水积极性和参与度。
针对这一突出问题，《条例》明确规定，用水应当计量，对不同水源、不同用途的水应当分别计量，县级以上地方人民政府应当加强农业灌溉用水计量设施建设，特别是已经建成的灌溉工程设施不符合节水灌溉工程技术标准的要限期进行节水改造。同时规定，任何单位和个人不得侵占、损毁、擅自移动用水计量设施或干扰计量用水，夯实了用水行为的计量基础。
《条例》规定要建立节水统计调查制度，并定期公布节水统计信息，让各有关部门和全社会能及时掌握和了解各领域、各地区的节水工作成效，让节水成果“看得见”。
三、充分发挥市场调节力量，完善节约用水的激励机制
在生产生活中，用水是农业种养殖、企业生产和消费者日常消费的“刚需”。如何在保障水资源的合理使用前提下有效激励广大用水主体的自觉节水行为，就成为节水工作的核心和关键。建立充分体现水资源稀缺程度和用水成本的市场调节机制，可以实现保障用水主体合理用水需求与激励用水主体自觉节水行为的“双赢”。
《条例》提出，建立促进节水的水价体系与合理的水价形成机制，对城镇居民生活用水和具备条件的农村居民生活用水实行阶梯水价，对非居民用水和具备条件的农业灌溉用水实行超定额或者超计划累进加价。用水主体用的水越多就越贵，用价格的力量调节用水行为，让水资源浪费行为付出“经济代价”。
《条例》规定，国家培育规范水权市场，支持开展多种形式的水权交易，完善水权交易规则，并逐步将水权交易纳入公共资源交易平台体系。这就为地区或企业的节水行为提供了“变现”机制，地区或企业可以将低于用水定额总量的节水量在水权交易市场卖给有用水需求的地区或企业，建立起类似于用能权交易或排污权交易的市场化交易机制。
四、加大监督处罚力度，让《条例》执行有力、行之有效
违法成本低是影响法律执行效力的关键因素。如果社会上存在大量违法行为得不到及时纠正，就会造成对守法行为的事实不公平，造成“劣币驱逐良币”的不合理现象。因此，加大违法行为的监督和处罚力度就成为保障有法必依的关键。
《条例》规定，国家实行节水责任制和节水考核评价制度，将节水目标完成情况纳入地方人民政府及其负责人考核范围，明确了地方政府及其负责人的节水管理责任，做到“守土有责”。同时规定，地方政府及工作人员在节水工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分，防止有关人员知法犯法。
《条例》对侵占损毁用水计量设施的行为、建设项目节水设施未建成或未达标就运行的行为、高耗水工业企业超定额用水未按期改造的行为以及特殊工业用水未回收利用的行为作出了明确的处罚规定，从而有效保障了重点领域、重点企业和建设项目的节约用水，使节约用水成为有法律约束力的行为。
2021年，习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上讲话指出，“要坚决落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，走好水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的集约节约发展之路”。《条例》的实施，明确了政府、企业和个人的节约用水责任义务，健全了促进节约用水的政策制度，夯实了用水统计计量体系，建立了节约用水的激励约束机制，必将为促进全社会水资源节约集约高效利用、保障国家水安全、实现经济社会高质量发展奠定坚实的法律基础。
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