专家解读 | 潘 佳：推动生态保护补偿法治建设迈向新征程
生态保护补偿是经过实践证明行之有效的中国特色的生态环境保护制度，生态保护补偿制度是生态文明体系的重要组成部分。习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”为巩固生态保护补偿的政策成效，适应新时代的新发展要求，国务院于2024年4月全文公布了《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），《条例》将于2024年6月1日起施行。《条例》不仅是专门规范生态保护补偿活动的行政法规，也是加强生态保护补偿工作的关键举措，对于调动各方参与生态保护积极性和不断改善生态环境具有重要意义。
一、提升生态保护补偿工作的规范化和法治化
《条例》的通过，将有效提升生态保护补偿工作的规范化和法治化。生态保护补偿是一场长期实施广泛覆盖的系统工程。我国生态保护补偿制度实践，已经覆盖31个省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团。经过多年的探索和实践，生态保护补偿制度体系基本建立。国家财政对重要生态系统、生态功能重要区域的补助机制逐步完善，区域间合作建立的生态保护补偿机制稳步扩展，市场化、多元化生态保护补偿机制建设取得新的成效。《条例》的出台，使得各类补偿活动中的部门职责和相关方权利义务关系更加清晰，特别是财政纵向补偿制度、地区间横向补偿制度和市场机制补偿制度的规定，为生态保护补偿工作持续开展夯实法治化依据。
我国各地区和有关部门通过多年的实践，在推进生态保护补偿工作中取得了积极成效。《条例》的颁布，将生态保护工作中提炼的重要原则和方法在立法和规范层面予以固化，有助于提升生态保护补偿的法治化水平，推进生态保护补偿机制建设进一步规范化。我国的生态保护补偿成就本身就是全球可持续发展的重要组成部分，中国特色生态保护补偿制度的形成，为各国提供了中国智慧和中国方案，以实际行动为共铸人类命运共同体作出应有贡献。
二、确立覆盖全面、重点突出的生态保护补偿规则体系
《条例》充分吸收生态保护补偿实践成果，在积极贯彻上位法的前提下，搭建了涵盖财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等重要领域在内的全覆盖的生态保护补偿规则框架。
经过多年发展，我国生态保护补偿制度实施效果成效显著。一是国家财政补助资金的额度不断增加，自然生态系统的保护水平不断提升。二是地区间生态保护补偿合作网络织密织牢。三是市场化、多元化生态保护补偿市场体系初步构建。《条例》在制度构建上充分借鉴实践经验和上位法要求。第二章财政纵向补偿旨在稳定中央财政转移支付这一最强有力的资金来源机制，保障生态保护者预期。第三章地区间横向补偿着眼于稳定并拓展不同区域的政府间生态保护补偿资金转移，促进区域合作与协调发展。第四章市场机制补偿规定的重点在于，通过政府搭建统一的市场化交易平台、完善规则、健全市场化环境来促进多元主体发展和生态产品价值实现。
在具体规则展开时，《条例》强化对生态功能重要区域和重要生态环境要素的转移支付支持力度，健全了以国家公园为主体的自然保护地生态保护补偿机制。《条例》综合生态保护现状、成本、保护成效及财政状况等因素，建立横向生态保护补偿，并为完善市场化、多元化生态保护补偿机制创设积极条件。目前，多层次的生态保护补偿立法体系已经形成。生态保护补偿制度体系以《环境保护法》中生态保护补偿基本制度为统领，以自然资源专门法中的生态保护补偿规范为补充，以《条例》为专门指导，以地方性法规、地方政府规章为重要补充。
三、充分调动生态保护补偿相关主体的积极性
生态保护补偿是一套激励制度，充分调动各方参与生态保护补偿的积极性是《条例》的重要目标。《条例》各章的制度设计，均从本土国情出发，采取主动、积极的方法，帮助相关主体更好履行生态保护补偿法定和约定义务。生态保护补偿专门立法尤其突出对公法义务履行的激励，这是依靠约束性的激励机制保证生态环境目标实现的必然选择。公法义务是刚性的制度保障，为生态保护补偿目标达成提供后盾。《条例》同时激励不同主体履行生态保护公法义务和经济补偿公法义务。生态保护公法义务，确立了生态保护者责任，督促政府开展有助于生态环境改善的管理活动，督促生态保护者个体履行生态保护义务。经济补偿公法义务的设定，促使生态受益者按照国家和地方规定支付补偿资金，驱使其完成生态保护公法义务，实现良性互动。
双向激励模式下，《条例》更强调助力生态保护者实施保护行为。生态保护区域和个体，负有维系生态安全和提升生态环境质量的公法义务。补偿支出公法义务即补偿支出责任，一般是与财政事权匹配的支出，将给予补偿资金确定为公法义务，有助于从根本上激励生态保护者可持续的保护行为。确定旨在激励生态保护行为的补偿支出责任，是基于现实国情、区域发展水平构建的财政补助制度，激励义务主体积极主动、更负责地履职。
四、以固根本和稳预期作为重要目标
《条例》通过第二章财政纵向补偿、第三章地区间横向补偿、第四章市场机制补偿，对央地和不同层级的生态保护补偿事权和财权进行界分，实现了权力配置清晰。《条例》厘清了中央政府生态保护补偿事权的法定范围，规定各级政府对不同流域和区域的管理事权，明确央地生态保护补偿的财权界分，为中央政府和地方政府充分实施重点纵向、横向和市场机制补偿确立了专门、系统、稳定的长效机制。
《条例》要求地区间横向补偿开展时，有关地方人民政府应当签订补偿协议，并对协议内容、协议履行、协议争议处理和续签逐一细化。这些规定，构建起完备的补偿协议制度，将有效提升生态保护补偿协议实践的法治内涵，充分保障生态保护主体的合法权益，夯实地方政府的合作期待。横向生态补偿协议制度功在当代、利在千秋，有利于为稳固“绿色治理”夯实顶层设计，有利于稳定区域发展预期，推进区域协调发展。
五、传承绿色发展理念和多元价值
《条例》全面诠释了绿色发展理念。《条例》从总则到分则，多处体现出绿色发展。首先，于总则部分，第一条将“调动各方参与生态保护积极性，推动生态文明建设”作为立法目的之一。第二条规定“生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式”。第三条立法原则规定“坚持中国共产党的领导，坚持政府主导、社会参与和市场调节结合……。”第四条政府的义务要求“县级以上人民政府……将生态保护补偿工作纳入国民经济和社会发展规划，构建稳定的生态保护补偿资金投入机制……”于分则部分，专章规定了市场机制补偿，设置五个条款，分别规定了市场机制、生态产品和服务购买、生态资源权益交易、生态产业发展、生态保护补偿基金，为绿色发展搭建了广阔的制度空间。
《条例》兼顾生态效益、经济效益、社会效益的统一。《条例》第三条以“生态效益与经济效益、社会效益相统一”作为基本原则之一。在分则各章补偿制度设计时，均兼顾激励生态保护行为和经济补偿行为，同时注重社会主体的参与。
可以说，《条例》一体化的兼顾生态效益、经济效益、社会效益。确立和实施生态保护补偿制度，平衡了生态保护者和受益者、生态保护地区和受益地区的利益关系，改善了区域生态环境，最终达到多元价值的共赢。坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一，最终是为满足人民的需求，体现了以人民为中心的发展理念。坚持多个价值的统一，致力于满足人民对于美好生活的需要，满足人民对优美生态环境和美好生活的需求，以获得感、幸福感、安全感满足了人民向往美好生活的新时代需要。
（潘佳系北京物资学院法学院副院长）
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