专家解读 | 赵 鹏：在法治轨道上推动档案事业高质量发展
中国政法大学法治政府研究院院长、教授 赵鹏
档案是各类组织和个人在社会活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的历史记录。这种记录，一方面对国家的各项工作、事件、管理、经营起到凭证作用，对于支撑科学的管理决策并确保各项工作的连续性具有重要意义；另一方面，档案实际上也记载了一个民族的生活方式、思想与精神，是国家重要的文化资产，对于总结历史经验、认识规律进而接续创造新的历史具有重要价值。
因此，推进档案工作依法管理，保障档案的合理合法收集、整理、保护、利用，为经济社会治理和文化传承提供准确的资料参考，具有重要意义，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。为适应时代要求和现实需要，新修订的档案法于第十三届全国人大常委会第十九次会议上通过，并于2021年1月1日起正式施行。《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）根据档案法的新规定和新时代档案工作的新要求，在原《中华人民共和国档案法实施办法》基础上修改形成，对于推动档案法各项规定贯彻落实、促进档案事业健康发展具有重要的意义。它将档案法中的原则性规定与制度设计进行了细化规定，增强了制度的可操作性；也根据实践情况的需要，及时将实践中成熟的经验做法予以制度化、规范化，纳入档案管理体系之中，夯实了档案事业健康发展的法律制度基础。
一、以明确的档案工作机制促进责任落实
档案法确立了档案工作“统一领导、分级管理”的原则，规定了国家档案主管部门、地方档案主管部门、乡镇人民政府的档案工作职责，建立起了覆盖各机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案管理工作责任制。
《实施条例》则对档案法规定的档案工作职责进行了集中细化，明确了各级档案主管部门和乡镇人民政府档案主管职责的具体内容，构建起了从国家档案局，到地方档案主管部门，再到乡镇人民政府这样一个自上而下全覆盖的档案管理体制。对于地方人民政府的档案工作职责，《实施条例》也予以了强化，规定县级以上人民政府应当建立健全档案机构，提供档案长久安全保管场所和设施，并采取措施保障国家档案馆依法接收档案所需的库房及设施设备。同时，《实施条例》也明确了机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作主体责任，细化了建立档案工作责任制的相关规定，并明确相关组织应健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度。这有利于推动相关组织完善内部组织架构和管理流程来切实履行档案法规定的相关义务。整体上看，《实施条例》构建起了一个明确的档案管理工作机制，以此来促进档案工作领导责任、管理责任、执行责任的落实。
二、以规范的制度设计保障档案质量
档案对国家治理体系现代化的资料支撑作用的发挥，以全面而高质量的档案收集工作为前提，这要求以明晰、具体的规范确定相关主体的义务。与此同时，伴随经济社会快速发展，特别是在市场经济条件下，档案形成主体逐渐多元化，除机关、群团组织、国有企业事业单位外，非国有企业、社会服务机构等在研发、建设、生产、经营和服务活动中也形成了大量对国家和社会具有保存价值的材料，这些材料一方面存在私人所有权、利益甚至个人隐私等个体性的权益，另一方面也承载了历史价值和公共利益，需要在科学合理平衡各种价值的基础上，明确管理责任和归档范围。
为了从源头上确保档案的齐全完整，提高档案工作质量，《实施条例》对档案收集制度进行了完善。首先，对于各单位收集的档案，《实施条例》明确了其归档责任与移交责任，各单位应由特定机构定期归档，任何内设机构或者个人不得拒绝归档或者据为己有，依法应移交的档案则须在规定的期限内移交国家档案馆，特殊情况下可依《实施条例》的规定提前移交或延期移交。机关、群团组织、国有企业事业单位则应明确本单位的归档范围和档案保管期限，经同级档案主管部门审核同意后施行。其次，对于档案馆自行收集的档案，《实施条例》明确档案馆通过接受捐献、购买、代存、交换等方式收集档案应遵守国家有关规定，考虑档案的珍稀程度、内容的重要性等，规范相关工作，及时通过书面协议的形式明确相关各方权利义务与档案利用条件。对于国家所有的档案中具有永久保存价值的档案，档案主管部门则可以分类别汇集有关目录数据。通过规范档案收集制度，《实施条例》力图达成档案应归尽归、分级管理的目的。
三、细化开放利用措施，推动档案更好地发挥作用
收集、保存档案的意义最终在于利用档案，档案的价值是在利用中体现的，没有得到使用的档案就无法发挥其价值。而且，伴随经济社会的发展，各类组织和个体利用档案来分析确认事实，进行历史研究，总结经验规律等的需求也日渐高涨，档案在国家经济、政治、文化、社会、生态文明建设以及军事、外事、科技等方面发挥着越来越重要的作用。国家有义务创造便利人民群众利用档案的制度和物质条件。与此同时，一些档案上承载的信息可能叠加有个体权益和其他公共利益需要考量，对档案的开放利用可能影响相关主体个人信息、知识产权、商业秘密保护，某些档案也会涉及信息内容安全甚至国家安全。
因此，通过科学的制度设计，在平衡好安全与规范、公共利益与个人利益的基础上，加大档案开放与利用的力度，满足社会各方面对档案利用的需求，更好地发挥档案在经济社会发展中的作用，更好地为党和国家各项事业发展服务，是推进档案工作的必然要求与应有之义。
对此，《实施条例》通过多项措施，规范了档案开放利用制度，进一步提高了档案开放利用的水平。首先，为确保档案开放不损害国家安全和私人权益，《实施条例》要求国家档案馆建立馆藏档案开放审核协同机制，会同档案形成单位或移交单位进行档案开放审核，同时对尚未移交进馆的档案也明确了开放审核要求，县级以上档案主管部门则要对档案开放审核工作加强统筹协调。此外，对于档案法规定的到期不宜开放的档案，《实施条例》明确了延期开放的申请程序与审核主体。其次，《实施条例》规定了国家档案馆应当根据现实需要开展档案的开发利用和公布，一方面，在档案的查阅上，要创新档案利用服务形式，推进档案查询利用服务线上线下融合，便利民众对开放档案的查询利用；另一方面，在档案资源的利用上，要促进档案文献出版物、档案文化创意产品等的提供和传播，推进档案资源的社会共享，从而实现了档案开放利用水平的进一步提高。
四、为档案信息化建设提供法律基础与制度保障
当下，数字技术正在加速渗透，我们的生产生活环境和交互方式也在被深刻地重塑。在数字时代，档案载体数字化和电子档案快速发展。例如，政务服务领域，“一网通办”为代表的一站式政务服务的快速普及，电子签名、电子印章、电子证照、电子档案广泛应用；在司法领域，司法程序中采用电子文件、电子档案等作为证据也日渐普及。
在此背景下，档案工作需要从传统实体管理逐渐转向数字管理。从法律层面为档案信息化建设提供有效的制度安排，成为档案法制建设必须回答的时代课题。为此，档案法新增专章规范档案信息化，《实施条例》则在其基础上，对档案信息化制度进行了进一步的完善与细化。首先，《实施条例》明确了政府在档案信息化建设中所应起到的作用，规定国家档案主管部门应当促进全国档案数字资源共享利用工作，县级以上地方档案主管部门应当推进本行政区域有关共享利用工作。其次，针对电子档案，《实施条例》明确了其应当符合的条件与法律地位，提出了电子档案管理信息系统的建设要求，并对电子档案的移交、接收及保管措施进行了具体规定。最后，《实施条例》还对档案信息化建设的内容予以了明确，对传统载体档案数字化和数字档案馆（室）建设工作等提出了具体要求。
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