专家解读 | 陈永生：完善档案法规体系，推动档案工作走向依法治理和高质量发展
中山大学信息管理学院教授 陈永生
近日，国务院总理李强签署第772号国务院令，公布《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》），自2024年3月1日起施行。《实施条例》共8章52条，不仅是理解和适用档案法相关原则规定和具体条文的重要行政法规，也是完善我国档案法规体系的重要举措，对推动档案工作走向依法治理和高质量发展具有重要意义。
一、逐步完善我国档案法规体系
《实施条例》在我国档案法规体系中发挥着承上启下的关键性作用。作为档案法的主要配套性法规，《实施条例》对档案法的原则性规定进行了解释细化，同时融合吸纳了部分制度规范的内容，使这些既有规则成为严格意义上的档案法规，为规范档案工作提供了法律依据。《实施条例》的出台逐步完善了我国以档案法为基础，以档案法规、规章为主干，以相应的制度规范和政策文件为支撑的档案法规政策体系，推动了我国档案法治建设步入新的发展阶段。
（一）《实施条例》是对档案法的解释与细化
新修订的档案法是新时代依法治档的指南和遵循。作为我国档案法规体系的基础法，档案法的规定具有原则性、抽象性和概括性特点，其有效实施需要辅以配套法规制度作为保障。《实施条例》作为档案法最重要的配套法规之一，积极回应档案工作发展的新情况、新问题和新变化，对档案法所蕴含的法治精神、法理遵循和立法要求予以解释和细化，调整难落地的规定，改善自身以及各档案法规之间的逻辑关系，为档案工作实践提供了更加全面具体、及时有效的法规保障，便于档案主管部门、档案管理机构、档案工作者执行，增强了档案法的实施效率。
（二）《实施条例》是对制度规范的融合与吸纳
《实施条例》不仅解释和细化了档案法的有关规定，而且融合了档案制度规范的部分内容。相较于档案法律法规，档案规章和行政规范性文件具有更高的灵活性，能更及时地反映档案工作实践中出现的新情况新问题。《实施条例》吸收和借鉴了档案工作的最新成果，积极审慎地融合了部分档案规章和行政规范性文件的内容，增强了法律法规的可操作性和有效性。例如，《实施条例》第四十条电子档案接收的规定即吸收了《电子档案移交与接收办法》有关电子档案移交与接收的规定，确立了“档案馆应当在接收电子档案时进行真实性、完整性、可用性和安全性等方面的检测，并采取管理措施和技术手段保证电子档案在长期保存过程中的真实性、完整性、可用性和安全性”的规则。
二、有力推动我国档案工作走向依法治理
《实施条例》的修订和实施，将有助于构建起系统完备、科学规范、可操作性强的档案法规体系，并进一步从优化档案立法供给和档案执法程序两个层面推动我国档案工作走向依法治理。
（一）提高档案立法的有效性和及时性
《实施条例》的出台是完善我国档案法规制度的重要举措，是做好新修订的档案法配套法规、规章、行政规范性文件立改废释工作的集中体现。《实施条例》围绕档案机构及其职责、档案管理、档案开放利用、档案信息化建设以及档案监督检查等方面，准确应对档案法贯彻执行过程中可能出现的阻碍、空白、争议等新情况，以解决问题为目标，及时修订、清理与档案工作实际不相适应的法规条文，加大了档案法规制度的供给力度，提高了档案立法供给的有效性和及时性，使档案工作有法可依、有章可循，在档案立法供给层面为档案工作走向依法治理奠定了更坚实的基础。
（二）增强档案执法的准确性和可操作性
《实施条例》根据档案工作实践的发展变化，进一步细化完善档案法中的有关规定，解决档案执法过程中反映出来的突出问题。在档案法的基础上，《实施条例》进一步明晰档案执法主体的定位、细化档案执法依据的规定以及完善档案执法程序的要求，在不违背档案法精神的前提下，优化了执法程序，强化了执法能力，提升了执法效能，给予了档案执法工作更大的空间，增强了档案执法的准确性和可操作性，使档案法律法规能够更好地发挥出事前引导、事中规范和事后惩戒的作用，在档案执法层面为档案工作走向依法治理提供了更坚实的保障。
（三）细化档案权利与档案义务的规定
权利与义务是构成法律关系的内容要素，二者相互联系、不可分割。档案法对档案权利和档案义务都作了规定，坚持了档案权利与档案义务的统一性。以档案法的原则性规定为依据，《实施条例》进一步细化档案权利和档案义务的主体、档案权利和档案义务的内容以及档案权利救济途径，明确档案权利与档案义务的对等性和统一性，使档案法中有关档案权利和档案义务的条款更具操作性、可行性，在切实保障档案权利实现和档案义务履行方面有着重要的意义。
三、有力推动我国档案工作的高质量发展
《实施条例》不仅有助于推动我国档案工作走向依法治理，还有助于推动我国档案工作的高质量发展。
（一）构建完备的档案工作体制机制和责任体系
作为与档案法相配套的重要行政法规，《实施条例》在坚持统一领导、分级管理原则的前提下，不断完善党委和政府领导、档案部门归口负责、各方面共同参与的档案工作体制机制，落实档案工作责任制。一是强调坚持和加强党的领导，健全党领导档案工作的体制机制，把加强党的领导作为根本原则贯彻落实到档案工作的各方面和各环节。强调坚持和加强党对档案工作的领导是推动档案事业高质量发展的根本保证。二是细化各级各类组织机构档案工作职责的规定，将档案工作责任落实到位，尤其是新增乡镇人民政府档案工作职责规定，强化了基层档案工作，夯实了档案工作基础。三是明确要求立档单位建立档案工作责任制，落实档案工作领导、管理和执行责任，健全档案完整与安全第一责任人相关制度。四是致力于解决档案监督检查工作中的短板弱项，强化监督检查工作的相关规定，加大对档案工作的监督检查力度，切实推动档案法的各项规定落地落实。
（二）确保档案资源的完整与安全
维护档案完整与安全是档案管理的基本原则。《实施条例》在档案法的基础上，进一步细化了对文件归档、档案移交和档案接收等基本业务流程的要求，在“入口”环节确保档案的齐全完整。具体包括：明确归档责任，规定应归档的材料，由单位的各内设机构收集齐全、定期归档，任何内设机构或者个人不得拒绝归档或者据为己有；明确移交责任，规定档案移交国家档案馆的义务、期限，细化电子档案移交有关要求，并完善有关提前移交等规定；要求档案馆收集档案应遵守国家有关规定，考虑档案的珍稀程度、内容的重要性等；明确国家档案主管部门或者省、自治区、直辖市档案主管部门为档案出境的审批主体，完善档案出境有关规定，并加强与有关法律法规的衔接协调。档案安全是档案工作的底线和红线，是档案事业的根基。《实施条例》以维护档案安全为核心，细化了档案法中有关档案安全的规定。一是细化档案馆档案保管措施，要求档案馆制定安全风险管控措施和应急预案，配备必要设施设备，并对档案进行分级保护和管理。二是完善国家档案馆馆舍建设和使用有关规定，要求档案馆保障所接收档案必需的库房和设施设备，馆舍建设应当符合相应的标准。三是提出关于重要电子档案异地备份保管、灾难备份系统建设的具体要求。
（三）推动形成以人民为中心、更加开放的档案利用服务体系
《实施条例》明确了档案利用工作的开放导向和共享目标，践行以人民为中心的发展理念，进一步为档案的开放和利用提供便利条件，加大了推进档案共享利用的力度，使档案工作更好地服务人民群众。一是建立健全档案馆和立档单位紧密协同的档案开放审核机制，明晰各单位档案开放审核职责，加大档案开放审核力度，做到各级档案馆馆藏档案依法应开尽开。二是推动档案目录数据汇集，规定县级以上档案主管部门可依托国家档案馆分类别汇集档案目录数据，有助于深入了解、有效统筹整合国家档案资源。三是推进档案资源共建共享，鼓励有条件的单位加强档案资源深度挖掘和开发利用，要求档案主管部门推进档案数字资源共享利用工作。四是要求国家档案馆创新档案利用服务形式，推进档案查询利用服务线上线下融合，不断强化档案馆服务功能，积极为档案的利用创造条件。
（四）加快推进档案工作数字化转型
档案工作数字化转型是适应数字中国发展战略、提高档案治理效能、实现档案事业高质量发展的必然选择和必经之路。档案法面向数字时代下档案工作的需求新增了“档案信息化建设”专章。与档案法相呼应，《实施条例》也新增了“档案信息化建设”专章，并在档案法的基础上进一步完善了关于档案信息化建设的规定。一是要求机关、群团组织、国有企业事业单位应当将档案信息化建设纳入本单位信息化建设规划，加强办公自动化系统、业务系统归档功能建设，并与电子档案管理信息系统相互衔接，实现对电子档案的全过程管理。二是明确电子档案应符合的三个条件，并完善电子档案移交、接收及保管的相关措施。三是补充数字环境下的档案安全管理规定，提出重要电子档案异地备份保管、灾难备份系统建设、传统载体档案数字化和数字档案馆（室）建设等工作的要求。四是规定推进档案数字资源共享利用工作的责任主体。《实施条例》与时俱进地新增档案信息化建设的规定，将有力推进档案工作的数字化转型，使档案工作更好地融入数字中国建设当中并发挥应有的重要作用。
《实施条例》的制定、颁布和实施，是学习贯彻习近平总书记对档案工作重要指示批示精神和对高质量发展重要论述精神的重要成果，将有力推动档案工作“贯彻实施好新修订的档案法”，“走向依法治理”，实现高质量发展。
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