专家解读|毛伟旗：强化问题导向 坚持改革创新 进一步完善食品安全法律制度
北京尚左律师事务所律师 毛伟旗
党中央、国务院高度重视食品安全工作，强调法治是保障食品安全的根本。新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下称条例）全面贯彻新时期党中央、国务院有关加强食品安全工作的新思想、新论断和新要求，严格落实“四个最严”要求，强化问题导向，坚持改革创新，全面落实食品安全法的各项规定，明晰食品生产经营者法律义务和责任，进一步增强了法律的可操作性。
一、强化法律责任，加大处罚力度
（一）落实“处罚到人”要求。对食品安全违法行为“处罚到人”，是全面贯彻习近平总书记关于食品安全“四个最严”要求，加大食品领域执法力度的重要措施，也是本次条例修订的最大亮点。条例将既往关于“处罚到人”的要求统一进行了规定，明确有故意实施违法行为、违法行为性质恶劣、违法行为造成严重后果等情形之一，除依照食品安全法的规定给予单位处罚外，要对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。对前述人员处以高额罚款，令其感受到切肤之痛，使其不敢、不能、不想以身试法，有效减少、防止、杜绝违法行为的发生。其中，直接负责的主管人员是在违法行为中起决定、批准、授意、纵容、指挥作用的主管人员。其他直接责任人员是具体实施违法行为并起较大作用的人员，既可以是单位的生产经营管理人员，也可以是单位的职工。
（二）建立职业化食品检查队伍。食品安全监管属于专业监管，从事食品安全检查必须具有相关的专业知识、专业技能和专业素养。党中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确要求加强职业化检查队伍建设，提高检查人员专业技能，及时发现和处置风险隐患。为此，条例明确国家建立食品安全检查员制度，要求依托现有资源加强职业化检查员队伍建设，强化考核培训，提高检查员专业化水平。
（三）强化企业主体责任。落实“处罚到人”，必须抓住主体责任这个“牛鼻子”。企业主要负责人负责企业管理制度、人员调配、投资方向、资金拨付等方面的重大决策，实质上影响甚至左右企业的行为。为此，条例突出强调食品生产经营企业的主要负责人对本企业的食品安全工作全面负责，建立并落实本企业的食品安全责任制，加强供货者管理、进货查验和出厂检验、生产经营过程控制、食品安全自查等工作。同时，条例还明确食品安全管理人员的义务，要求其协助企业主要负责人做好食品安全管理工作，掌握与其岗位相适应的相关知识，具备食品安全管理能力。
（四）强化法律责任适用。食品安全需要依法监管、重典治乱。为更好引导和规范食品安全监管人员依法行使裁量权，针对食品安全法及条例规定的违法行为“情节严重”情形，条例正面列举了“情节严重”的五种具体情形，包括：（一）违法行为涉及的产品货值金额2万元以上或者违法行为持续时间3个月以上；（二）造成食源性疾病并出现死亡病例，或者造成30人以上食源性疾病但未出现死亡病例；（三）故意提供虚假信息或者隐瞒真实情况；（四）拒绝、逃避监督检查；（五）因违反食品安全法律、法规受到行政处罚后1年内又实施同一性质的食品安全违法行为，或者因违反食品安全法律、法规受到刑事处罚后又实施食品安全违法行为。同时，条例明确，对情节严重的违法行为处以罚款时，应当依法从严从重，旗帜鲜明地向社会传递了重拳打击各类食品违法违规行为的强有力信号。
二、坚持问题导向，解决突出问题
（一）建立食品安全非法添加物质“黑名单”制度。针对非法添加的问题，条例明确国务院食品安全监督管理部门会同国务院卫生行政等部门根据食源性疾病信息、食品安全风险监测信息和监督管理信息等，对发现的添加或者可能添加到食品中的非食品用化学物质和其他可能危害人体健康的物质，制定名录及检测方法并予以公布。
（二）规范食品安全检验信息发布行为。食品安全法规定，国家实行食品安全信息统一公布制度。公布食品安全信息，应当做到准确、及时，并进行必要的解释说明，避免误导消费者和社会舆论。实践中，一些不具备法定检验资质的机构，违反法定抽样程序，在符合食品安全国家标准要求的食品中寻找“具有潜在风险”的目标，并擅自发布似是而非的检测信息，过度渲染或者恶意解读检测数据，引发公众恐慌，损害企业合法权益。对此，条例规定，发布未依法取得资质认定的食品检验机构出具的食品检验信息，或者利用上述检验信息对食品、食品生产经营者进行等级评定，欺骗，误导消费者的，由县级以上食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，最高可处100万以下罚款。
（三）强化网络食品交易第三方平台主体责任。为强化网络食品安全监管，督促网络食品交易第三方平台落实主体责任，针对食品安全法实施中的新问题，条例进一步规定网络食品交易第三方平台应当妥善保存入网食品经营者的登记信息和交易信息，基层执法单位执法过程中依法要求网络食品交易第三方平台者提供有关信息的，第三方平台应当提供，基层执法单位及其工作人员对平台提供的信息负有保密义务。
（四）明确食品委托加工法律性质。食品安全法规定，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。委托加工食品同时标示有委托方（名义生产者）和受托方（实际生产者），发生食品安全违法行为的，是由其中一方承担责任还是双方均承担责任，实践中有不同认识。对此，条例规定，食品、食品添加剂生产经营者应当委托取得生产许可的生产者生产，委托方对被委托方的生产行为进行监督，对委托生产的食品、食品添加剂的安全负责。受托方应当依照法律、法规、食品安全标准以及合同约定进行生产，对生产行为负责。
（五）完善辐照食品、过期食品等的管理要求。规定对食品进行辐照加工，应当遵守食品安全国家标准，并按照食品安全国家标准的要求对辐照加工食品进行检验和标注。对变质、超过保质期或者回收的食品，食品生产经营者应当进行显著标示或者单独存放在有明确标志的场所，及时采取无害化处理、销毁等措施并如实记录。
三、坚持改革创新，完善监管措施
（一）完善风险监测会商机制。明确县级以上人民政府卫生行政部门会同同级食品安全监督管理等部门建立食品安全风险监测会商机制，汇总、分析风险监测数据，研判食品安全风险，形成食品安全风险监测分析报告，报本级人民政府；县级以上地方人民政府卫生行政部门还应当将食品安全风险监测分析报告同时报上一级人民政府卫生行政部门。
（二）完善农业投入品的风险评估工作机制。针对食品安全的“源头”风险，条例进一步加强农兽药等农业投入品的风险评估，明确国务院卫生行政、食品安全监督管理等部门发现需要对农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等进行安全性评估的，应当向国务院农业行政部门提出安全性评估建议。国务院农业行政部门应当及时组织评估，并向国务院有关部门通报评估结果。
（三）完善食品安全标准的适用规则。明确对可能掺杂掺假的食品，按照现有食品安全标准规定的检验项目和检验方法以及依照食品安全法第一百一十一条和本条例第六十三条规定制定的检验项目和检验方法无法检验的，国务院食品安全监督管理部门可以制定补充检验项目和检验方法，用于对食品的抽样检验、食品安全案件调查处理和食品安全事故处置。
（四）完善公安机关行政拘留与市场监管部门行政执法衔接工作机制。规定公安机关对发现的食品安全违法行为，经审查没有犯罪事实或者立案侦查后认为不需要追究刑事责任，但依法应当予以行政拘留的，应当及时作出行政拘留的处罚决定；不需要予以行政拘留但依法应当追究其他行政责任的，应当及时将案件及有关材料移送同级食品安全监督管理等部门。
四、坚持社会共治，强化内部举报人制度
食品安全违法行为涉及面广、专业性强、手段隐蔽性高，首要的治理难题是“发现难”。国外有企业内部“吹哨人”主动揭黑。在我国，近年来曝光的一些重大食品安全事件，如南京冠生园月饼事件、上海福喜事件等，举报人都是企业内部员工。在食品安全法规定的举报奖励制度的基础上，条例进一步强调国家实行食品安全违法行为举报奖励制度，对查证属实的举报，给予举报人奖励。特别是，为鼓励生产经营单位内部人员积极参与举报，条例明确规定举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的，应当加大奖励力度。此外，条例还明确国家建立食品安全风险交流制度，明确国务院食品监管部门会同其他有关部门建立食品安全风险交流机制。强化食品安全素质教育，明确国家将食品安全知识纳入国民素质教育，普及食品安全科学常识和法律知识普及，提高全社会的食品安全意识。
总之，条例的出台标志着以食品安全法为核心，以行政、刑事和民事等基本法律为基础，以相关配套法规规章为支撑的食品安全法律体系已经基本形成。这些法律法规和规章密切联系，相互影响，预防和控制食品安全风险，共同保障人民群众食品安全。
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