专家解读|王敬波：坚持以人民为中心保障食品安全
中国政法大学法治政府研究院院长 王敬波
新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）延续了2015年修订的食品安全法的“史上最严”风格，在细化、补充和完善食品安全法的基础上，进一步落实《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》的要求，充分体现了坚持以人民为中心保障食品安全的发展理念。《条例》在保持原有的章节框架不变的情况下，条文数量从原来的64条增加到86条，条文内容进行了大幅修改，特别是对食品生产经营、监督管理和法律责任三章的修改力度很大。主要修改内容包括细化食品安全监管体制机制、强化食品生产经营者主体责任、加强食品安全监督管理、完善食品安全社会共治和加大食品安全处罚力度。在具体问题上，对公众关切的餐具饮具集中消毒、网络食品交易、转基因食品、保健食品、特殊医学用途配方食品等特殊食品及食品广告的管理问题作出了回应。
一、细化食品安全监管体制机制
一是突出食品安全风险防控理念，明确县级以上人民政府建立统一权威的食品安全监管体制。县级以上食品安全监管部门和其他有关部门依法履行职责，加强协调配合，做好食品安全监管工作。明确乡镇人民政府和街道办事处有支持、协助开展食品安全监管工作的义务。
二是细化食品安全风险监测制度，建立食品安全风险监测会商机制、食品安全隐患通知制度和食品安全风险信息交流机制。县级以上卫生行政部门会同同级食品安全监管部门建立食品安全风险监测会商机制，并将形成的食品安全风险监测分析报告报本级政府和上一级卫生行政部门。除了部门间的信息通报机制，《条例》还增加了食品安全监管部门与生产经营者之间的食品安全隐患通知制度，以引导生产经营者及时自查并采取措施控制对人体健康可能造成的损害。《条例》还规定国务院食品安全监管部门和其他有关部门建立食品安全风险信息交流机制，明确食品安全风险信息交流的内容、程序和要求。
三是完善食品安全标准制定。《条例》规定了食品安全地方标准的信息公开和备案要求，明确不得对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品制定食品安全地方标准，食品生产经营者可提前实施已公布的食品安全标准，企业标准不得低于食品安全国家标准，企业标准严于国家标准和地方标准的应报省级卫生行政部门备案。
四是健全食品安全全程追溯制度。明确食品安全追溯体系应包括如实记录并保存进货查验、出厂检验、食品销售等信息。
二、强化食品生产经营者主体责任
一是加强食品贮存、运输过程控制。《条例》规定委托贮存、运输食品的食品生产经营者对受托方负有审核监督的义务；受托方应当如实记录委托方和收货方的名称、地址、联系方式等内容，记录保存期限不得少于贮存、运输结束后2年，未按规定记录、保存信息将受到处罚。
二是明确网络食品交易第三方平台责任。《条例》规定网络食品交易第三方平台对入网食品经营者的登记信息和交易信息负有保存义务，并有义务按要求向监管部门提供所保管的信息。对于多次出现入网经营者违法经营或违法经营造成严重后果的，县级以上食品监管部门可以对平台的法定代表人或主要负责人进行责任约谈。
三是完善餐具饮具集中消毒服务管理。餐饮服务提供者委托餐具饮具集中消毒服务单位提供清洗消毒服务的，《条例》分别明确了委托方与受托方的责任。委托方应查验、留存受托方的营业执照复印件和消毒合格证明；受托方应建立餐具饮具出厂检验记录制度，如实记录出厂餐具饮具的数量、消毒日期和批号、使用期限、出厂日期以及委托方名称、地址、联系方式等内容；保存期限均不得少于消毒餐具饮具使用期限到期后6个月。未按规定查验、留存的委托方将受到食品安全监管部门处罚，未按规定建立并遵守出厂检验记录制度的受托方将受到卫生行政部门的处罚。
四是明确禁止利用会议、讲座、健康咨询等方式对食品进行虚假宣传。利用会议、讲座、健康咨询等方式对食品进行虚假宣传，由县级以上食品安全监管部门进行处罚。
五是加强对特殊食品监管。《条例》对保健食品的原料前处理、宣传和命名，特殊医学用途配方食品出厂检验、分类销售、广告分类管理作出了细化规定。保健食品生产企业应具备相应的原料处理能力，非保健食品不得声称具有保健功能，不得以选择性添加物质命名婴幼儿配方食品。特殊医学用途配方食品中的特定全营养配方食品应当通过医疗机构或药品零售企业销售，其广告按照处方药广告进行特殊管理。特殊食品不得与普通食品或药品混放销售。
三、加强食品安全监督管理
一是创新监管方式。市场监管领域正全面推行“双随机、一公开”监管，这是市场监管理念和方式的重大创新。《条例》新增规定，设区的市级以上食品安全监管部门可对下级部门负责日常监督管理的生产经营者实施随机检查，也可以组织下级部门实施异地检查；设区的市级以上食品安全监管部门认为必要的，还可直接调查处理下级部门管辖的食品安全违法案件，也可指定其他下级部门调查处理。其中随机检查、异地检查即体现“双随机、一公开”监管理念，而设区的市级以上食品监管部门对下级负责的监管对象的检查和调查处理，实际上打破了政府层级管辖的壁垒，为“双随机”制度增添活力，进一步强化食品安全监管部门对生产经营者的事中事后监管。
二是加强职业化检查员队伍建设。《条例》规定依托现有资源建立食品安全检查员制度，强化考核培训，提高检查员专业化水平。
四、完善食品安全社会共治
一是强化普法和科普宣传。国家将食品安全知识纳入国民素质教育内容，普及食品安全科学常识和法律知识，提高社会的食品安全意识。
二是落实举报奖励制度。为充分发挥社会监督的力量，《食品安全法》建立了食品安全违法行为举报奖励制度。《条例》进一步规定举报奖励办法由国务院食品安全监管部门会同国务院财政等有关部门制定，且举报奖励资金纳入各级人民政府预算。此外，完善内部举报制度，明确了对举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的举报人应加大奖励力度。
五、加大食品安全处罚力度
一是大幅提高食品安全违法行政罚款额度。根据对《条例》罚则内容的梳理，罚款金额最低1万元起罚，远高于修订前的最低2000元额度。对于发布无资质食品检验机构出具的食品检验信息或利用上述检验信息进行等级评定而欺骗误导消费者的，甚至可罚至100万元。
二是从严从重处罚情节严重的违法行为。《条例》以列举的方式规定了“情节严重”的6种法定情形，并对情节严重的违法行为实行从重从严罚款。
三是引入行政“双罚制”，落实“处罚到人”。《条例》突破性地规定了对单位违法情形下的个人罚款处罚，即存在故意实施违法行为、违法行为性质恶劣或违法行为造成严重后果的情形之一的，除对依法对违法单位给予处罚外，对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以上一年度从本单位取得收入的1倍以上10倍以下罚款。
四是建立守信联合激励和失信联合惩戒机制。国务院食品安全监督管理部门会同国务院有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，结合食品生产经营者信用档案，建立严重违法生产经营者黑名单制度，将食品安全信用状况与准入、融资、信贷、征信等衔接，及时向社会公布。
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