尹 飞：在法治轨道上加强行政事业性国有资产管理监督
中央财经大学教授、法学院院长 尹飞
《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》）已经国务院常务会议通过，并将于2021年4月1日起施行。《条例》充分贯彻了推进全面依法治国的时代要求，切实遵循依法行政的要求，及时总结“放管服”等改革实践经验，全面建构行政事业性国有资产管理监督制度体系。《条例》的颁布，对于依法加强行政事业性国有资产管理与监督，健全国有资产管理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。
一、立足公有 切实落实上位法要求
国有资产属于国家所有即全民所有。国有资产是党和国家事业发展的重要经济基础，完善的国有资产监督管理体系是实现国家治理能力和治理体系现代化的重要环节。刚刚施行的民法典以十四个条文对国有资产的范围、国家所有权的归属、行使主体、具体权能以及法律责任等进行了原则性规定，奠定了我国国有资产法律体系的基本框架。
作为全体人民共同的宝贵财富，国有资产的管理情况理应公开透明，尤其是应当向代表人民的人大报告并接受其监督。2020年12月发布的《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》（以下简称《决定》）切实贯彻落实党中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的决策部署，加强了人大国有资产监督职能，对国有资产管理提出了更为全面明晰的要求。其中明确将行政事业性国有资产的配置和分布作为国有资产管理情况综合报告的重点内容；将行政事业性国有资产保障国家机关和事业单位节约高效履职，增强基本公共服务的可及性和公平性等情况作为全国人大常委会审议国有资产管理情况报告、开展国有资产监督时的重点关注内容。
《条例》依据上位法的规定，开宗明义对行政事业性国有资产的范围以列举加兜底的方式进行了界定，将其明确为行政单位、事业单位通过以下方式取得或者形成的资产：使用财政资金形成的资产，接受调拨或者划转、置换形成的资产，接受捐赠并确认为国有的资产以及其他国有资产。在此基础上，《条例》遵循民法典和《决定》的基本精神和具体制度，及时总结改革成果，对实践中成熟的行政事业性国有资产管理制度，包括行政事业性国有资产范围、管理体制机制、程序、职责等进行了全面规定，为行政事业性国有资产管理监督提供了基本法律框架，切实体现了法治精神。
二、紧扣职权 完善管理体制
民法典规定，国有资产原则上由国务院代表国家行使所有权。但显然，作为中央人民政府、最高权力机关执行机关的国务院不可能直接支配、管理各类庞大的国有资产。这就需要建立一定的管理机制，将各类具体的行政事业性国有资产交由具体单位直接支配并明确其管理权限，同时通过相应的行政管理体制，明确各级政府、各级政府的主管部门以及相关部门在国有资产管理和监督中的职责。
结合我国实践，《条例》进一步明确了政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制，规定了各级政府、各部门、各单位各自的权限和职责，在行政事业性国有资产管理上切实落实了上位法的要求。依据这一管理体制，各级政府的各部门及其所属单位直接管理或者说支配具体行政事业性国有资产；而各级政府则着重加强监管，其应当建立健全行政事业性国有资产管理机制，加强对本级行政事业性国有资产的管理，审查、批准重大行政事业性国有资产管理事项。
就各部门职责而言，《条例》规定：国务院财政部门负责制定行政事业单位国有资产管理规章制度并负责组织实施和监督检查，牵头编制行政事业性国有资产管理情况报告；国务院机关事务管理部门和有关机关事务管理部门会同有关部门依法依规履行相关中央行政事业单位国有资产管理职责，制定中央行政事业单位国有资产管理具体制度和办法并组织实施，接受国务院财政部门的指导和监督检查；相关部门根据职责规定，按照集中统一、分类分级原则，加强中央行政事业单位国有资产管理，优化管理手段，提高管理效率。作为国有资产的直接支配者，各部门所属单位负责本单位行政事业性国有资产的具体管理。各部门也应当根据职责负责本部门及其所属单位国有资产管理工作，明确管理责任，指导、监督所属单位国有资产管理工作。
三、完善程序 规范产权行使
根据行政事业性国有资产保障国家机关和事业单位节约高效履职的要求，《条例》结合资产配置、使用和处置全流程对行政事业性国有资产管理、使用的条件和程序作了明确规定。
就资产配置来说，要求根据依法履行职能和事业发展的需要，结合资产存量、资产配置标准、绩效目标和财政承受能力配置资产，合理选择资产配置方式；应当优先通过调剂方式配置资产；县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全国有资产共享共用机制，采取措施引导和鼓励国有资产共享共用，统筹规划有效推进国有资产共享共用工作；严格按照预算管理规定和财政部门批复的预算配置资产。
就资产使用而言，行政单位国有资产应当用于本单位履行职能的需要，事业单位国有资产应当用于保障事业发展、提供公共服务；尤其是明确要求，除法律另有规定外，行政单位不得以任何形式将国有资产用于对外投资或者设立营利性组织；对事业单位利用国有资产对外投资也进行了明确的规范。
就资产处置而言，明确要求各部门及其所属单位应当根据履行职能、事业发展需要和资产使用状况，经集体决策和履行审批程序，依据处置事项批复等相关文件及时进行处置，并对罚没资产的处置、资产评估前置、应当报废报损资产等进行了规定。
《条例》还分别对资产配置的预算管理、行政单位和事业单位出租和处置收入的管理、决算和绩效管理要求等进行了规定。这些规范，对于进一步明确相关权限、规范相关程序提供了清晰的指引。
四、夯实责任 建构监督体系
对于公权力而言，“有权必有责，用权受监督”，职权也就意味着职责，理应受到监督。尤其是行政事业性国有资产直接服务于国家机关和事业单位履职和基本公共服务的提供，故而，其行使或者说管理必须受到严密的监督。依据《决定》及相关法律的要求，《条例》构建了涵盖基础管理、资产报告制度、监督机制和法律责任在内的严密的行政事业性国有资产监督体系。
基础管理重在为相关监督提供扎实的基础保障。《条例》明确要求各部门及其所属单位应当按照国家规定设置行政事业性国有资产台账，依照国家统一的会计制度进行会计核算，不得形成账外资产；应当定期或者不定期对资产进行盘点、对账，做到账实相符和账账相符；应当依法进行资产清查，在资产清查中发现账实不符、账账不符的，应当查明原因予以说明。
资产报告制度旨在主动接受监督。《条例》要求建立行政事业性国有资产管理情况报告制度，国务院向全国人民代表大会常务委员会报告全国行政事业性国有资产管理情况，县级以上地方人民政府按照规定向本级人民代表大会常务委员会报告行政事业性国有资产管理情况；县级以上地方人民政府财政部门应当每年汇总本级和下级行政事业性国有资产管理情况，报送本级政府和上一级政府财政部门；行政事业性国有资产管理情况按照国家有关规定向社会公开。
《条例》建构了内外并进、纵横统一的监督机制：在行政机关与权力机关之间，各级人民政府应当接受本级人民代表大会及其常务委员会对行政事业性国有资产管理情况的监督，组织其审议提出的整改要求，并向其报告整改情况。在上下级人民政府之间，县级以上人民政府对下级政府的行政事业性国有资产管理情况进行监督；下级政府应当组织落实上一级政府提出的监管要求，并向上一级政府报告落实情况。在人民政府各部门之间，财政部门应当对本级各部门及其所属单位行政事业性国有资产管理情况进行监督检查，依法向社会公开检查结果；审计部门依法对行政事业性国有资产管理情况进行审计监督。在部门与所属单位之间，各部门根据职责对本行业行政事业性国有资产管理依法进行监督，各部门所属单位应当制定行政事业性国有资产内部控制制度，防控行政事业性国有资产管理风险。
“失责必追究”。结合各项强制性规定，《条例》还专设法律责任一章，对各类违法行为进行了详细列举，并设置了相关处分等行政责任；对违反预算管理规定的行为，依照预算法及其实施条例、《财政违法行为处罚处分条例》等法律、行政法规追究责任。各部门及其所属单位的工作人员在国有资产管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者有浪费国有资产等违法违规行为的，由有关部门依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
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