朱大旗：迈向全口径 全覆盖国有资产治理的坚实一步
中国人民大学法学院教授、博士生导师 朱大旗
2021年2月1日，李克强总理签署第738号国务院令，公布《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称《条例》），自2021年4月1日起施行。《条例》8章61条，就我国行政事业性国有资产的范围，管理体制，管理原则，资产配置、使用和处置，预算管理，基础管理，资产报告，监督，法律责任等方面作出了较为系统全面的规定，为我国行政事业性国有资产的管理监督提供了行政法规依据。这对于规范和加强行政事业性国有资产管理与监督，健全国有资产管理监督体制，夯实各级政府向同级人大常委会报告国有资产管理情况的制度基础，维护国有资产的安全完整，提高国有资产的合理配置和使用效率效能，保障行政事业单位节约高效履职，保障和促进各项公共行政管理和事业发展，推进我国国有资产治理体系、治理能力现代化，意义十分重大。
首先，《条例》的颁布为我国行政事业性国有资产的管理监督提供了行政法规依据，提高了管理规范层级，保障我国行政事业性国有资产管理体制更加协调、管理工作更加规范、程序更加严密、监督更加有力。我国现行行政事业性国有资产的管理监督依据层级不高，主要是财政部发布的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等部门规章以及一系列规范性文件，法律效力较低、系统性不够、权威性不高、约束力不强。而改革开放以来，与我国行政管理职能扩大、公共事业快速发展相适应，我国逐步积累了巨额的行政事业性国有资产。截至2019年年末，全国行政事业性国有资产总额多达37.7万亿元。其中，行政单位、事业单位资产总额分别为11.8万亿元、25.9万亿元，中央、地方资产总额分别为5万亿元、32.7万亿元。面对如此巨大而又使用范围极广的行政事业性国有资产，如果没有统一权威的管理法律法规、协调高效的管理体制、科学规范的管理方式方法、严肃有力的监督问责追责机制，是很难保障这些巨额国有资产的安全完整和配置、使用效率效能的。将既往行政事业性国有资产管理改革和规章制度实施中积累的成熟经验和做法，总结上升制定统一的《条例》，为行政事业性国有资产管理监督行为提供较高层次的规范指引，构建符合“放管服”改革要求的行政事业性国有资产管理制度，无疑将促进我国行政事业性国有资产管理监督工作迈向制度化、规范化、程序化、法治化。
其次，《条例》的颁布必将有利于促进我国行政事业性国有资产管理工作全面、顺畅、规范、高效、有序地开展，进而提高我国行政事业性国有资产管理的效率和水平。行政事业性国有资产既可表现为流动资产、固定资产，也可体现为无形资产，还可表现为对外投资等，其表现形式多种多样，使用、利用主体多元，管理性质、管理侧重点要求不一，管理方式方法也必然存在差异，管理工作异常复杂。《条例》在总结既往管理经验的基础上，按照健全各类国有资产管理的要求，既明确了行政事业性国有资产管理的对象范围、管理体制、部门职责、管理原则，又系统规定了行政事业性国有资产配置、使用、共享、处置等方面管理的基本规则和程序要求。
《条例》明确行政事业性国有资产范围包括行政单位、事业单位使用财政资金形成的资产，接受调拨或划转、置换形成的资产，接受捐赠并确认为国有的资产，以及其他国有资产；规定行政事业性国有资产属于国家所有、实行政府分级监管、各部门及所属单位直接支配的管理体制，各级人民政府应当建立健全行政事业性国有资产管理机制，加强对本级行政事业性国有资产的管理；明确国务院财政部门、国务院机关事务管理部门和有关机关事务管理部门、国家有关部门等的职责，强调相关部门应根据职责规定，按照集中统一、分类分级原则，加强中央行政事业单位国有资产管理；各部门及所属单位管理行政事业性国有资产应遵循安全规范、节约高效、公开透明、权责一致的原则，而且还就行政事业性国有资产的配置原则、资产使用要求、资产共享共用机制、资产处置程序要求等问题，进行了相对细化明确的规定。这些规定对于厘清我国行政事业性国有资产的管理范围，理顺管理体制机制，规范行政事业性国有资产配置、使用、共享、处置等方面管理工作的开展，必将发挥极其重要的规范指引作用。
再次，《条例》强调行政事业性国有资产管理要“实现实物管理与价值管理相统一，资产管理与预算管理、财务管理相结合”。行政事业性国有资产旨在发挥其管理、运营和处分的效率效能，以更好地提供公共行政服务和发展社会公共事业，最大化最优化实现人民群众的公共福利。《条例》以四个专章的篇幅规定了预算管理、基础管理、资产报告、监督等方面的内容，必将夯实行政事业性国有资产预算管理、财务会计管理制度基础，建立健全纵横交织、立体化的行政事业性国有资产管理监督体制。这对于贯彻《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》精神，落实《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》的要求，奠定了坚实的制度基础，其实施必将有利于推进各级人大及其常委会对行政事业性国有资产管理的全面有力监督。
最后，《条例》明确要求行政事业性国有资产管理应遵循“公开透明”原则。国务院财政部门应当建立全国行政事业性国有资产管理信息系统，推行资产管理网上办理，实现信息共享。行政事业性国有资产管理情况，应按国家有关规定向社会公开。县级以上财政部门对本级各部门及所属单位行政事业性国有资产管理情况进行监督检查的结果，应依法向社会公开。公民、法人或其他组织发现违反《条例》的行为，有权向有关部门进行检举、控告。接受检举、控告的有关部门应依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或个人不得压制和打击报复检举人、控告人。这些规定，无疑有利于推动公民、法人和其他社会力量监督行政事业性国有资产治理，必将有利于我国行政事业性国有资产治理体系的完善和治理能力的提高。
总之，行政事业性国有资产的管理监督是我国整体国有资产管理监督的一个重要领域。《条例》的制定和实施，对于规范和加强行政事业性国有资产管理工作，推进行政事业性国有资产治理体系完善和治理能力提升，迈出了规范化、法治化的坚实步伐，是我国迈向全口径、全覆盖国有资产治理的坚实一步。当然，从长远看，我国应考虑制定更高层级的专门的《行政事业性国有资产管理监督法》甚至是统一综合的《国有资产管理监督法》，以便为法治化的全口径、全覆盖国有资产治理提供更加权威、有效的法律依据。
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