专家解读 | 曹鎏：《土地管理法实施条例》全面修订 开启土地监督检查新时代
中国政法大学法治政府研究院教授、国家监察与反腐败研究中心执行主任 曹鎏
2020年初生效的《土地管理法》修正案在回应新时代对土地管理制度的新要求方面，特别是在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的回应性方面，有很多创新和突破。作为配套法规，新修订的《土地管理法实施条例》全面落实法律修正案的制度调整及更新，其中第五章监督检查部分，亮点突出，从原条例三条增加为七条，由单一监督检查维度转为以督察、检查、失信惩戒为核心的监督体系，这一优化升级对于切实发挥土地监督检查制度的预期功能并提升其效能性，意义重大。突出体现在以下四个方面：
一、监督检查全面纳入法治轨道
行政监督检查作为当前行政机关履行事中事后监管职能的主要方式，对于实现风险治理，建构公法秩序，维护公共利益，具有至关重要的作用。从提升行政监管效能性并确保持续性和全覆盖的目标来看，提升行政检查的法治化水平，确保行政检查活动在法治轨道上运行是基本前提。但我国尚未出台统一的行政检查法，行政检查方式由各单行法分散规定。行政监督检查作为土地管理领域中核心的执法方式，对其进行有效规制，是原条例监督检查章节的核心内容。法治政府建设持续推进过程中，一方面，与法治政府建设目标相适应的严格规范公正文明执法的总体要求不断提升；另一方面，随着“放管服”改革的不断深化，提升监管的规范化、效能性、持续性，实现全覆盖、无漏洞，确保监管“接得住”，无疑需要以强化行政监督检查为突破口。
因此，为适应法治政府建设的现实需要，新条例在监督检查部分对原条例作了全面修改，在规范执法方面作出一系列规定。第四十七条明确规定土地监督检查人员必须具有行政执法证，这是对行政监督检查明确为行政执法方式的强化，自然就要适用于国家对行政执法人员持证执法的基本要求；第四十八条明确了主管部门（自然资源主管部门和农业农村主管部门）有权实施的监督检查措施的种类，即对原条例五项措施整合基础上，将原条例第四项改为涉嫌土地违法的单位或者个人，在调查期间暂停办理有关土地审批、登记手续，强化了停办的临时性特点，将“责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”修改为“对可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存，责令涉嫌土地违法的单位或者个人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”。同时，与新《土地管理法》相衔接，增加新法第六十八条规定的其他监督检查措施作为第六项措施。
二、进一步细化土地督察法治保障
为了有效解决土地管理中地方政府违法高发多发的问题，2006年，我国正式确立土地督察制度，专门对省、自治区、直辖市及国务院确定的城市人民政府进行土地督察。作为行政系统内的专门监督机制，多年来，土地督察在监督地方政府依法管地用地、维护土地管理秩序等方面发挥了重要作用，效果显著。为了夯实改革成效，新《土地管理法》在总则中增加第六条，专门对土地督察制度作出原则性规定，实现了我国土地督察制度的法律化，这也意味着土地督察制度正式进入法治轨道，这对于督察制度的法治化推进无疑具有里程碑意义。为了全方位构建督察制度，实现对督察制度运行全要素的构造，新条例专门增加四十四条、四十五条和四十六条共三个条款，以解决新法确立的督察制度具体化问题。其中四十四条关涉土地督察的范围，并采用列举和概括相结合的方式，将耕地保护情况，土地节约集约利用情况，国土空间规划编制和实施情况，国家有关土地管理重大决策落实情况，土地管理法律、行政法规执行情况以及其他土地利用和土地管理情况明确纳入其中。第四十五条对土地督察过程中相关单位和个人的支持、配合义务作出明确规定。第四十六条专门解决督察方式及其法律效力问题，通过明确督察建议书的适用条件及其整改效力，特别是对有关责任人的责任处理建议等方面，以解决督察的刚性约束力问题，这对于强化督察的震慑力和警示作用无疑具有对症下药的基础性作用。
三、着力解决行政处罚不作为问题
法治建设发展的不同时期需要解决的法治难题亦有所不同。实践中，行政执法懒政、不作为、慢作为、选择性作为、执法不公等问题已经凸显。为防止自然资源主管部门出现处罚不作为问题，新《土地管理法》第七十三条专门围绕行政处罚不作为的监督保障问题作出规定，即基于宪法所赋予上级行政机关对下级行政机关的监督权，对于有关自然资源主管部门应处罚而未处罚的，上级机关有权责令其处罚或者直接给予处罚，但同时要追究相关负责人的法律责任，以实现单位责任和个人责任的有机统一。为明确个人责任的追责主体，新条例第四十九条明确规定，因处罚不作为而实施的处分应由该上级机关或者被处分人员所在的任免机关、单位依法作出。
四、丰富土地监管方式，不断提升效能
按照法治政府建设的基本要求，为提升监管的有效性，行政机关应当不断探索新型监管方式，以满足行政管理与时俱进的客观需要。近年来，随着我国信用社会体系的不断发展，通过失信惩戒方式实施的信用监管，已经成为一种重要的执法方式被普遍使用。鉴于尚未有明确的法律规定，包括黑名单等失信惩戒方式存在一定程度的法治脱轨问题。新条例第五十条明确要求自然资源主管部门会同有关部门建立信用监管、动态巡查等机制，并特别强调要做到依法实施惩戒，并依法公开相关信息。这一规定既实现了土地管理领域新型监管方式的创新，又明确了法治红线，对于确保执法方式创新且在法治轨道上运行至关重要。一方面，该条款明确了自然资源主管部门有义务不断探索新型监管方式，特别是负有建立信用监管、动态巡查机制的职权职责，同时将依法明确为基本原则，这里的依法惩戒，强调涉及行政处罚法在内的相关惩戒法律法规作为法定依据且不得僭越的基本要求，同时也包括政府信息公开条例以及相关公开法律法规的要求，以确保依法公开，防止出现过度公开、非法公开等侵害公民、法人、其他组织合法权益等违法情形。
在全面规范和强化监督检查的同时，新条例根据经济社会发展和土地执法实践经验总结，加大了对破坏耕地、非法占地、非法转让土地、拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度，增加了对耕地“非粮化”的处罚规定。通过监督检查的风险预防和处罚力度加大的惩戒震慑相结合的系统思维治理，相信必将对保障土地管理秩序发挥重要作用。
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