专家解读 | 刘锐：耕地保护的法律网越织越密
中共中央党校（国家行政学院）教授 刘锐
耕地是我国最为宝贵的资源，关系十四亿人的吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。自从1998年《土地管理法》修订第一次将土地基本国策写进法律以来，保护耕地始终是土地管理法律法规的一项根本任务。1998年《土地管理法》修订通过“耕地保护”专章在法律层面确立了耕地占补平衡制度、基本农田保护制度等重大制度。2019年新修改的《土地管理法》（以下简称新《土地管理法》），在国土空间规划的基本原则中，明确规定了严格土地用途管制、严格保护永久基本农田、严格控制非农业建设占用农用地的“三严”要求，同时将占补平衡明确为“数量平衡、质量相当”；在“耕地保护”一章，明确提出了耕地保护的质量不降低要求，将“基本农田”修改为“永久基本农田”并提出了一些原则要求和具体措施。
新修订的《土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）是土地管理法的重要配套法规。《条例》既是细化完善新《土地管理法》，也是贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护、改进占补平衡、制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等决策部署的重要举措。严格保护耕地是贯穿于《条例》修订的一条亮丽主线。修订后的《条例》与新《土地管理法》等法律一道，共同织密筑牢了耕地保护的法律网。
第一，织密筑牢了规划管控和用途管制制度。一是明确红线底线，加大规划管控力度。《条例》规定国土空间规划划定落实生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，明确建设用地规模、耕地保有量、合理确定并严格控制新增建设用地规模等。二是严格用途管制，防控耕地“非农化”和“非粮化”。新《土地管理法》在严格限制农用地转用和土地征收的基础上，明确规定国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。《条例》在此基础上进一步规定，国家对耕地实行特殊保护，严格耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地；建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。
第二，织密筑牢了永久基本农田保护制度。新《土地管理法》列举了应当划为永久基本农田的耕地类型。《条例》在此基础上，进一步规定建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，相关的农用地转用方案，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。
第三，织密筑牢了耕地占补平衡制度。新《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度。《条例》在此基础上，进一步完善了占补平衡制度。一是明确了占补平衡责任。规定占补平衡的责任主体是县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位，占补平衡的基本要求是数量和质量相当。新增耕地验收及信息管理制度，即省级人民政府应当组织自然资源主管部门、农村农村主管部门对开垦的耕地进行验收，确保开垦的耕地落实到地块，划入永久基本农田的还应当纳入国家永久基本农田数据库严格管理，占用耕地补充情况应当按照国家有关规定向社会公布。二是完善了土地整治制度。《条例》规定，县级人民政府应当按照国土空间规划统筹布局生态、农业、城镇等功能空间的要求，制定土地整理方案，促进耕地保护和土地集约节约利用。
第四，织密筑牢了耕地质量提升和保护制度。新《土地管理法》规定，耕地保护质量不降低。《条例》在此基础上进一步明确规定，县级以上人民政府应当采取措施，预防和治理耕地土壤流失、污染，有计划地改造中低产田、建设高标准农田，提高耕地质量，保护黑土地等优质耕地，并依法对建设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排。非农业建设依法占用永久基本农田的，建设单位应当按照省、自治区、直辖市的规定，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。此外，县级以上地方人民政府应当加强对农业结构调整的引导和管理，防止破坏耕地耕作层；设施农业用地不再使用的，应当及时组织恢复种植条件。
第五，织密筑牢了耕地保护的激励制度。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》明确提出，加强对耕地保护责任主体的补偿激励，积极推进中央和地方各级涉农资金整合，按照“谁保护、谁受益”的原则，加大耕地保护补偿力度。《条例》明确规定建立耕地保护补偿制度，具体实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门制定。同时，《条例》还规定土地整理新增耕地，可以用作建设占用耕地的补充，这有利于激励土地整理。
第六，织密筑牢了耕地保护的责任制度。一是明确规定了省级政府及主要负责人的耕地保护责任。《条例》明确规定省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域的耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人，明确要求省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务逐级分解下达，落实到具体地块，同时规定国务院对省、自治区、直辖市人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。二是补充完善了新《土地管理法》的法律责任规定。《条例》明确了新《土地管理法》罚款处罚的标准等法律责任内容，与原有规定相比，处罚标准提高了不少。尤其是增加了对耕地“非粮化”的处罚规定，明确规定非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责任限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款。此外，还明确规定破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。三是明确规定了监督检查的内容和手段。新《土地管理法》在法律层面增加规定了土地督察制度。《条例》进一步明确了土地督察的主要内容，其中第一项就是耕地保护情况。而督察的措施包括下达督察意见书，约谈被督察的地方人民政府有关负责人，并可以依法向监察机关、任免机关等有关机关提出追究相关责任人责任的建议。
总之，《条例》的出台，标志着我国耕地保护法律制度日趋完善。
新闻链接：
李克强签署国务院令 公布修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》
司法部 自然资源部负责人就修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》答记者问