专家解读 | 冯玉军：统筹“立改废释” 持续提升政府立法质效
冯玉军（中国人民大学法学院教授、习近平法治思想研究中心主任，中国法学会立法学研究会常务副会长）
统筹行政法规“立改废释”是适应新时代政府立法工作面临的形势和任务，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性，促进政府立法高质量发展的关键举措，具有重要意义。
本届政府高度重视开展行政法规“立改废释”。2023年以来，司法部落实国务院部署要求，在牵头对全部现行有效行政法规进行集中清理的基础上，已开展三批一揽子修改和废止工作。同时，司法部着力加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，在推进“大块头”立法的同时，充分发挥政府立法优势，更加注重“小快灵”立法。2023年共审查完成51件立法项目，同比增长96.2%，矿产资源法修订等法律草案已提请全国人大常委会审议，私募投资基金监督管理条例等12部行政法规已制定或修订出台，立法质效得到了大幅提升。
一、新时代政府立法工作面临的形势和任务
新时代党和国家对政府立法工作提出更高要求。党的二十大报告将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”专章论述，进行专门部署，特别强调要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”习近平总书记指出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”在此背景下，司法部聚焦现实问题，持续提升政府立法质量和效率，善用立法工具箱，开展行政法规“立改废释”工作，取得显著成效，值得高度肯定。
从依法推进中国式现代化角度看，人工智能、大数据、生物技术等新兴科技和全球化进程正在深刻变革人类社会。政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央政府与地方政府的关系也正在发生显著的变化转型。而要实现政府治理的现代化转型，首先在于系统整合政策法规资源，统一法规适用。故有必要“正本清源”，统筹行政法规的“立改废释”工作，以此推动政府和国家治理体系和治理能力现代化。
二、统筹行政法规的“立改废释”意义重大
习近平总书记强调，法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。要本着于法周延、于事有效的原则，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度。清理、废止、修改和创制行政法规是政府立法的重要组成部分，对于提升政府立法质效具有重要意义。
第一，统筹“立改废释”，是落实科学立法、民主立法、依法立法的关键举措。古语云“法随时转则治。”通过统筹开展新法规的创制、过时法规的修改或废止，有利于坚持一切从实际出发，准确把握事物的本质和规律，使经济社会在迅猛发展中出现的新情况、新问题得到法规及时准确的反映和快速有效的解决，提升立法科学性；有利于广泛听取和反映公众意见，充分考虑基层单位和普通公民的意见和利益，确保法规规定不仅合理，而且符合公众的期望和需求，提升立法民主性；有利于规范政府立法行为，确保其符合宪法的规定、原则和精神，遵守法定权限和程序，不“出界”、不“越位”，切实维护法规体系的统一与完整。
第二，统筹“立改废释”，是增强立法系统性、整体性、协同性、时效性的重要抓手。统筹“立改废释”，可实现法规体系的整合与系统化，提高行政法规的系统性和逻辑性，提升行政法规与法律、规章、政策、规范的协同效应，减少实施过程中的混乱和冲突，显著降低管理和执行成本。同时，统筹“立改废释”，可保证政府立法工作更具针对性、科学性、灵活性和时效性，保障立法质量的不断提升，使法规体系能够适应新的情况和挑战。例如，司法部通过采用打包式、“小快灵”的立法模式，对法规进行适度调整优化，程序简便快捷、协同高效，体例灵活务实、精准管用，既维护了法规权威性与相对稳定性，又能快速地适应社会变化和改革需求。
第三，统筹“立改废释”，可获取“先行先试”的改革收益。过去四十多年，为适应改革需求，我国大量采用了“先行先试”的立法模式，例如在制定法律的条件尚不成熟时先行制定行政法规、规章，后续时机成熟时再提升立法位阶；或者开展授权立法和在部分地区暂时调整适用有关法律法规的规定，取得好的成果后再推广和立法等。这样的立法模式意味着许多法规规章的制定具有阶段性和动态性。统筹“立改废释”可以有效保障“先行先试”立法，使立法者可以在较小范围内调试新的法律理念和规定，评估它们的实际效果和问题，不仅减少了全面实施不成熟法规的风险，还能够提供宝贵的实践经验，为更广泛的改革措施提供指导和借鉴。
三、以高质量立法促进高质量发展
适应高质量发展要求，以高质量立法促进高质量发展已成为各级机关和政府立法者的基本共识，是新时代立法工作的核心要求。其具体内涵包括如下几个方面：
一是快速反应，及时发现找准问题。法律规范必须适应社会经济发展的需求。这一真理性认识强调了法规不是静态的，而是需要不断更新以反映和应对社会变迁的动态系统。必须坚持立法决策和改革决策相互统一、相互衔接，使立法主动适应我国经济社会发展的需要，不能让过时的法律条款成为改革的“绊马索”。为此，需建立环节完善、及时有效的工作机制，对一些过于陈旧、对发展缺乏积极作用的法规该废止的废止，该失效的宣布失效，该修改的安排修改，需要补充完善的尽快调整充实，使法规条文规范、合法、合理、合时。其中，清理工作是摸清底数、发现问题、开展后续改废立工作的基础。要对清理工作原则性的规定予以细化，明确政府立法的专门性机构有权系统谋划法规清理工作，整合清理、备案、审查权能，以发挥更大的制度效能。
二是强化协调，统筹“立改废释”。统筹协调要求构建一个内在一致、相互协调的法规体系。通过统筹行政法规“立改废释”，可以消除政策规定之间的冲突和重叠，确保法规体系的完整性和协调性。这不仅有助于单个法规的优化，还可推动整个法规体系的结构性调整，提高其适用性和效力。在开展行政法规集中清理、一揽子修改和废止以及立法审查等工作中，司法部着力强化统筹，加强与各相关部门的沟通协作，加大对立法分歧的协调力度，敢于在矛盾焦点问题上“切一刀”，才能做到打破法规之间、部门之间的隔阂，提升行政法规的系统性、整体性和协同性，将党和国家重大改革部署落实到“立改废释”工作全过程。
三是立法先行，提升行政法规质效。高质量的立法应预见市场和社会的发展趋势，引领和促进新的增长模式和治理模式。立法法2023年第二次修正的一个显著变化是：立法从过去以总结改革经验为主，发展到以“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，引导、推动、规范、保障相关改革，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用”为主。这意味着政府立法不仅要及时响应社会变化，更要具有前瞻性和引导性，确保法规既能解决当前的问题，也能预防未来可能出现的问题，既治“已病”、又治“未病”。为此，政府立法要坚持大胆尝试、积极谨慎原则，通过统筹“立改废释”，增强立法主动性、协同性，对部门间争议较大的重要立法事项，要加快推动和协调，需要先实行、先走一步的可以先搞试点、试验，但必须按照法定程序给予授权，绝不允许逾越法律红线，也不允许随便以现有法律法规没有规定为由延缓改革推进。
综上所述，统筹“立改废释”，提升政府立法质效，既是政府对现行法规体系理性审视和改进的切实行动，也是实现高质量立法、在法治轨道上全面推进社会主义现代化国家建设的重要举措，将推动政府立法更好地适应经济社会发展的新要求，同时为实现法治中国建设目标提供有力保障。
相关链接：
国新办举行国务院政策例行吹风会 解读《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》