专家解读 | 刘 平：行政法规在法律体系中的地位不可替代
刘平（华东师范大学特聘教授、博士生导师，长三角一体化法治研究院院长）
在中国特色社会主义法律体系中，行政法规占有重要的地位，起着独特的作用。
2000年《中华人民共和国立法法》出台，设专章对行政法规作出了规定，其后2015年、2023年的两次修改，均对行政法规作出了重要规定。2001年，国务院制定出台《行政法规制定程序条例》，并于2017年进行了修改，对行政法规的命名、制定出台的各环节及有关程序等作了具体规定。2023年，司法部落实国务院部署，在国家行政法规库集中统一公开现行有效行政法规及其历史文本，解决了长期以来行政法规底数不清、文本不明的问题，为人民群众提供了更加权威便捷、优质高效的公共法律服务。国务院已经明确国家行政法规库公布的行政法规版本为和国务院公报具有相同效力的国家版本。
根据《中华人民共和国立法法》第72条规定，国务院根据宪法和法律制定的行政法规，有三种类型：一是实施性立法，即涉及为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；二是自主性立法，即涉及宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项；三是先行性立法，即应当由全国人大及其常委会制定法律的事项，国务院根据全国人大及其常委会的授权决定先制定行政法规，待条件成熟之后再上升为法律。其中，自主性立法和先行性立法都是其他立法权所不能比拟的。根据宪法第89条，国务院领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作，领导和管理民政、公安、司法行政等工作，管理对外事务、同外国缔结条约和协定，领导和管理国防建设事业，领导和管理民族事务，保护华侨的正当的权利和利益、保护归侨和侨眷的合法的权利和利益，这些管理领域都需要国务院通过提请全国人大及其常委会制定法律或者进行自主性立法，即制定行政法规，明确各行政管理部门的职责与职权，实现有法可依和依法行政。例如，近期司法部推动制定的《非银行支付机构监督管理条例》《未成年人网络保护条例》《中华人民共和国领事保护与协助条例》等行政法规，是相关领域开展行政管理工作的重要法规依据，充分体现了加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法的要求，贯彻了最新改革精神，适应了经济社会发展方向。而先行性立法从改革开放的实际需要出发，根据全国人大及其常委会的授权，制定超越行政法规立法权限的先行性行政法规，实现先行先试、制度创新，使立法更好地服务改革开放大局，服务经济社会发展需求，更好地体现立法为民的宗旨。随着经济社会持续发展、改革不断走向深入，行政法规在我国法律体系中的作用与地位越发凸显。
行政法规的制定程序和方式也有其特别的定位，即行政法规在搞“大块头”立法的同时，更有利于实现“小快灵”立法。“小”是指精准立法，以需求为导向，选取小切口，针对具体问题设计规范，使切口更深更准更实；“快”是指高效立法，化繁为简，加快立法速度，提升立法效果；“灵”是指灵活立法，形式短小精悍，不追求体例的完整性，以问题为导向，管用几条制定几条，突出特色，力求管用好用。“小快灵”立法方式的目标是使各项立法能“立得住、行得通、真管用”。行政法规中的实施性立法、自主性立法都能将“小”“快”“灵”立法方式很好地体现出来。自主性立法是对各行政管理部门设置职权与职责，自然要追求立法的“小”，即立足解决实际问题和需求，以小切口实现精准立法；实施性的行政法规也可以从“小切口”入手，与上位法（法律）在立法体例上体现差异性、互补性，实现更深更准的制度细化。而行政法规制定程序的“快”更是鲜明的优势。2023年，司法部在《消耗臭氧层物质管理条例》修改审查工作中，将送审稿采取的全面修订方式调整为修正案方式，聚焦核心问题确定修改内容，体现了“小”和“快”的要求，增强了针对性和实效性。实施性的行政法规主要目标就是如何将法律规定的制度落地，解决操作性问题，自然是要体现立法的“灵”，以问题为导向，不追求体例完整性，管用几条就规定几条，这里的“灵”不仅仅是形式“灵活”，更注重的是追求内容科学和效果“灵光”，制定的行政法规能做到既规范又实用。例如，司法部在《中华人民共和国专利法实施细则》修改审查工作中，以落实新修改的专利法、加强与国际规则的衔接为主要内容，细化完善药品专利期限补偿、专利开放许可等制度，进一步提升适用性、可操作性，做到管用和“灵光”。对于先行性立法，虽然根据《中华人民共和国立法法》第13条的规定，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等，意味着先行性立法受授权的限制，但在立法程序方面仍能够追求“快”，在立法内容方面也可以体现“灵”的要求。
在新的时代背景下，行政法规的制定还应当统筹各种行之有效的立法方式，做到“立改废释”并举。“立改废释”并举是中国特色社会主义法治体系建设与时俱进的必然要求，是推进全面依法治国的根本举措。随着中国特色社会主义法律体系的建成，修订、废止和解释在立法活动中的占比也必然越来越重。近期，司法部落实国务院部署，在对全部现行有效行政法规进行全面集中清理的基础上，推动开展了三批一揽子修改和废止行政法规工作，反映出司法部在探索开展高质量、精准化的“打包”修改和废止模式方面已经取得了一定成效。相信随着对“立改废释”并举的探索不断深入，行政法规的科学性、整体性、协调性将得到进一步增强，行政法规的优势和特色将得到越发充分的体现，在中国特色社会主义法律体系中的作用将得到更大发挥。
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